Тема 7. Организация правового регулирования местного управления

Система правовых актов, устанавливающих организацию местного управления, по-разному структурирована в различных странах. Наиболее существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой семье . Вместе с тем, в последние десятилетия наметилась тенденция к сближению различных правовых систем, в том числе - в области муниципального права. В Европе интегрирующую роль выполняет Европейская хартия местного самоуправления , подписанная большинством европейских государств. С 1988 г. подписание Хартии является обязательным условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор Хартия не подписана, подписана не полностью или не ратифицирована такими государствами как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания. Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности местных органов власти могут регулироваться и другими международными правовыми актами, например - Европейской хартией прав человека. Конгресс европейских региональных и местных властей разрабатывает Европейскую хартию регионального самоуправления, которая будет затем предложена на утверждение Совету Европы и открыта для подписания странам, входящим в его состав.

Организация и деятельность местного управления регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) легислатурами отдельных субъектов федерации. В странах с федеративным устройством общенациональные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации . Так, например, статья 28 п.1 Основного закона ФРГ 1949 г. лишь устанавливает, что в землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

В США функционирование местного управления регулируется исключительно самими штатами. Полная зависимость и производность местных органов власти от субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж.Диллоном: Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов (так называемое правило Диллона ).

Положения, регулирующие деятельность местного управления, таким образом, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов, причем устанавливающих, как правило, определенные ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Теннесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием управления на местах. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

Однако и в федеративных государствах деятельность органов местного управления может достаточно подробно регулироваться федеральным правом и, в частности, федеральной конституцией. Так, в австрийской конституции не только подробно регулируется структура органов местного управления, но и полномочия отдельных должностных лиц, условия и сферы делегирования бургомистром своих полномочий другим должностным лицам и т.д.

Объем конституционного регулирования вопросов местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Франции 1958 года, например, в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь говорится о том, что территориальными сообществами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом (ст.72). Подобная лаконичность позволила некоторым исследователям даже сделать вывод о том, что с конституционной точки зрения системы местного управления во Франции вообще не существует.

В конституциях ряда других унитарных государств местному управлению отведены специальные разделы и главы. Так, отдельные главы о порядке формирования и деятельности органов местной власти содержаться в Конституциях Италии (глава V), Нидерландов (глава IV), Японии (глава VIII). В конституции Испании (1978 г.) содержатся целые разделы, посвященные территориальной организации государства, в том числе местному управлению. Нетрудно заметить, что речь идет в основном о государствах, которые разрабатывали свои конституции в поставторитарный или посттоталитарный период: конституционный статус местного управления рассматривается как одна из гарантий демократии и как символ отказа от авторитарного правления. В рамках этой тенденции, специальный раздел, посвященный местному управлению, ввели в свои новые конституции все восточноевропейские страны (глава VII болгарской конституции 1991 г., раздел IX пересмотренной венгерской конституции, раздел VII конституции Польши 1997 г. и т.д.). Содержание этих специальных разделов как правило стандартно: определяется понятие и основные функции местного управления (самоуправления), указывается, в каких административно-территориальных единицах осуществляется местное управления, оговариваются общие условия деятельности (принципы распределения финансов, полномочий, организации выборов, государственный контроль), устанавливаются судебные гарантии.

Конституционные положения о местном управлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, причем могут приниматься как единые законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. В целом муниципальное право континентальных европейских государств тяготеет к кодификации: законодательной основой местного управления является либо классический кодекс (Кодекс коммун 1977 г. во Франции и пришедший ему на смену в 1996-2000 гг. Общий кодекс территориальных сообществ), либо общий закон, систематически излагающий базовые положения по организации местного управления (Муниципальный закон 1976 года в Финляндии, Коммунальный закон 1927 г. в Бельгии, Положение об общинах 1955 г. немецкой земли Баден-Вюртемберг и т.д.). Англосаксонские страны предпочитают издавать отдельные законы и иные акты, посвященные регулированию какого-то одного аспекта деятельности муниципалитетов. В результате общий статус местных органов формируется на основе множества равнозначных нормативных актов, один из которых может регулировать некоторые полномочия, другой - отдельные вопросы финансового обеспечения или организационных структур и т.д. (ряд законов о местном управлении в Великобритании, например, Законы о местном управлении 1972, 1985, 1998, 1999, 2000 гг.). В последнее десятилетие многие англосаксонские страны стремятся также кодифицировать свое муниципальное право (Ирландия, некоторые штаты США), - однако они еще далеки от того, чтобы окончательно перейти от характерных для англосаксонского права консолидированных актов к настоящим кодексам французского образца.

Кроме того, местное управление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов местных органов власти.

Помимо общих актов конституционного и муниципального права к деятельности местных органов могут также непосредственное отношение иметь и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и др.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, жилищный закон 1985 г. в Великобритании.

Практически во всех странах отдельные аспекты деятельности местных органов управления могут регулироваться и подзаконнными актами: министерскими циркулярами, распоряжениями и пр. В зависимости от конкретной ситуации такие акты могут иметь как обязательный, так и рекомендательный характер.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного управления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов власти в США являются муниципальные хартии , имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны.

В Великобритании и в других англосаксонских странах наряду с общенормативными законами принимаются и так называемые местные или частные парламентские акты (Local Acts), каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета. Как отмечал Г.В.Барабашев, метод частного регулирования исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам. В настоящее время значение частных актов в целом невелико (их роль начала снижаться еще с середины XIX века), но они всё еще продолжают использоваться в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений.

Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и адаптивными законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции. Таким путем применяются, в частности, различные положения Закона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и Закона об аренде 1968 г. (часть VI) в Великобритании. В некоторых случаях, предусмотренных самим адаптивным законом, введение в силу его отдельных положений зависит исключительно от решения министра, отвечающего за местное управление (это обычно министр окружающей среды и территорий или министр внутренних дел).

Необходимо помнить и о важной роли судебной практики в определении прав и статусных характеристик местных органов в США, Великобритании и других странах общего права. Современные государства англосаксонского права эволюционируют в сторону признания большей роли закона как источника права. Эта тенденция наиболее заметна в регулировании деятельности органов власти, т.е. в сфере, функционально сопоставимой с европейским публичным правом. Ни в коем случае не стоит недооценивать роли судебных решений в правовом регулировании деятельности органов местного управления, - и тем не менее, закон все чаще становится основным источником права в этой области.

Наконец, многие вопросы внутренней организации деятельности местные органы управления решают самостоятельно, издавая собственные правовые акты.

Тема 8. Административно-территориальное деление и уровни местного управления

Местное управление осуществляется на определенной территории. Формирование внутригосударственной территориальной организации - административно-территориальное деление - таким образом, является основой местного управления. В большинстве современных государств административно-территориальное деление может быть изменено законом: законодатель вправе как изменять границы существующих административно-территориальных единиц, так и создавать новые. Однако в демократических государствах изменение границ административно-территориальных единиц требует, как правило, учета мнения органов самоуправления, действующих на этой территории, или мнения населения (консультативный референдум). Кроме того, существование многих административно-территориальных единиц предусматривается в текстах Конституций; следовательно, они не могут быть ликвидированы в законодательном порядке.

Наиболее традиционной является двухуровневая схема административно-территориального деления: графства и муниципалитеты в США, амты и общины в Дании, лены и общины в Швеции, префектуры и муниципалитеты в Японии, провинции и общины в Нидерландах и т.д. Поскольку речь идет о внутригосударственной территориальной организации, в федеративных государствах двухуровневая схема существует внутри субъектов федерации, имеющих статус государств или государственных образований.

Исторически формирование двухуровневой организации местной власти связано с разным происхождением территориальных единиц низового (муниципального) и вышестоящего уровней. Территории низового уровня формировались естественно , по поселенческому принципу: каждый город, поселок, иной населенный пункт становился отдельной административно-территориальной единицей. Именно так возникли многие из существующих и сегодня коммун, общин, муниципиев и пр. Территории вышестоящего уровня (префектуры, округа, департаменты, провинции) целенаправленно создавались органами государственной власти для решения собственных задач, т.е. возникли искусственно . В результате они были более однородны по площади и по численности населения, чем муниципальные образования. Первоначально и основные задачи органов власти естественных и искусственных территорий существенно различались: на низовом уровне решались хозяйственные задачи, некоторые виды административного регулирования, тогда как вышестоящий уровень территориальной организации предназначался для выполнения полицейских функций и, в целом, для обеспечения государственного контроля над территорией. Несмотря на то, что сегодня эти различия во многом стерлись, отголоски прежней территориальной специализации присутствуют и в современном праве.

В большинстве случаев, существующие схемы двухуровневого административно-территориального деления формировались еще в XVIII-XIX вв. Социально-экономические и демографические изменения ХХ в. привели к тому, что старое административно-территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти и распределению населения. В первую очередь это относится к территориальным единицам, образованным по поселенческому принципу: слишком маленькие сельские общины неспособны эффективно организовать управление ввиду недостатка в кадрах, узости фискальной базы и других сложностей, связанных с малочисленностью населения. Для решения этой проблемы многие государства провели во второй половине ХХ века административно-территориальные реформы, направленные на сокращение количества низовых территориальных образований путем их объединения; так, в ФРГ в начале 1970-х гг. количество общин было сокращено втрое, в Нидерландах количество общин сократилось вдвое на протяжении века, в Дании закон от 1 апреля 1970 г. сократил количество общин в пять раз и т.д. В некоторых случаях аналогичные изменения происходили и с вышестоящими административно-территориальными единицами - графствами, округами и т.д.

Второе направление административно-территориальных реформ связано с необходимостью создания единых органов управления для крупных городов. В результате процесса урбанизации XVIII-XX вв. многие небольшие поселения, городки, поселки влились в крупные города, формируя единую агломерацию. Традиционное административное деление препятствовало эффективному управлению, поскольку единый с экономической и географической точки зрения город мог состоять из нескольких независимых муниципалитетов. Отчасти эта проблема решается путем межмуниципального сотрудничества (об этом подробнее далее), но в некоторых государствах крупные города стали самостоятельными территориальными единицами с особым статусом и едиными органами власти. Как правило, эти органы власти наделяются дополнительными полномочиями. В результате реформ, наиболее частых во второй половине ХХ в., сформировались такие территориальные образования как города-районы или города вне районов в ФРГ и в Австрии, димы и новые общины в Греции, независимые города в некоторых штатах США, новые унитарные образования в Великобритании и в Новой Зеландии и т.д.

Еще одно существенное изменение , произошедшее во второй половине ХХ в. - формирование третьего уровня территориальной организации. В некоторых странах трехуровневое административно-территориальное деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования , которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти, созданные ранее искусственные территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство часто стремится создать более крупные территориальные образования для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации стимулировано вмешательством органов Европейского Союза (и, ранее, Европейского Сообщества). Многие европейские программы в обязательном порядке предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или воскрешаются старые - территориальные единицы: регионы во Франции, в Италии, в Португалии, в Ирландии и в Великобритании (только на территории Англии), периферии в Греции, управленческие округа в землях ФРГ. В зависимости от особенностей государственного строя, эти территории могут управляться централизованно (ФРГ, Греция, Великобритания), самоуправляться (Франция, отчасти Ирландия) или иметь большую автономию, сравнимую со статусом субъектов федераций (формально унитарные Италия и Испания).

Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень, хуторов и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами само управления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Великобритании и в Новой Зеландии, сельсоветы во многих немецких землях).

Эти микротерритории не всегда входят в общую схему территориальной организации государства. Наряду с основным административно-территориальным делением, во многих странах существуют дополнительные уровни территориальной организации. Как правило, эти территории характеризуются одной или несколькими из следующих черт:

• статус определяется не конституцией или законом, а административными или локальными актами;
• на территории отсутствуют органы власти общей компетенции;
• территории монофункциональны, т.е. образованы лишь для решения какой-то одной задачи;
• государство не считает эти территории административно-территориальными единицами;
• в рамках территории нет самостоятельного бюджета.

К числу подобных неосновных территориальных единиц могут быть отнесены окрyги в Ирландии, округа и кантоны во Франции, специальные округа в США, приходы в Великобритании, региональные территории в канадских провинциях, городские кварталы или внутригородские районы в большинстве стран, территории, определенные для осуществления конкретной политики (зоны экономического развития) и т.д.

Важной чертой многих современные государств является существование территорий с особым статусом, что предполагает специфику организации местного управления на этих территориях. Чаще всего речь идет о классических автономиях - административно-территориальных единицах, получивших особый статус в связи с этническим составом населения (национальные меньшинства) или с географической изолированностью. Такого рода автономии существуют в Великобритании (Шотландия, Сев. Ирландия, Уэльс, о.Мэн), Дании (Гренландия, Фарерские острова), Франции (о.Корсика, Новая Каледония, т.н. заморские департаменты и территории) и во многих других странах. Италия и Испания состоят только из автономий, что дает основания говорить о формировании там нового типа государственного устройства - т.н. регионализованного государства , или государства автономий , которое не является ни унитарным, ни федеративным.

Как правило, автономные образования формируются в административно-территориальных единицах второго или третьего уровней; однако, в исключительных случаях встречаются и муниципальные образования, обладающие статусом автономии. Автономией могут обладать некоторые островные территории. Органы власти автономий получают дополнительные, в сравнении с другими территориями, полномочия, возможность формировать особые структуры управления, соответствующие местным традициям. Очень часто автономиям передаются дополнительные ресурсы в виде налогов, дополнительных дотаций, собственности и т.д.

Однако возможно создание территорий с особым статусом, которые не являются автономиями в классическом смысле слова. Это территориальные образования, которые напрямую управляются органами государственной власти ввиду специфики их экономического или географического положения, военной роли (территории военных баз) и пр. Территории с особым статусом могут существовать и в федеративных государствах, как вне территории субъектов (федеральные территории, например - столичные округа в США, Бразилии, Австралии), так и на территории субъектов федерации (например, Западные земли и остров Лорда Хоува в австралийском штате Новый Южный Уэльс). Для таких особых территориальных единиц могут создаваться и специальные выборные органы власти (горные зоны в Италии).

Таблица 5.
Административно-территориальное деление и органы местного и регионального самоуправления в разных странах

Тема 9. Компетенции органов местного управления

Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного управления охватывает следующие проблемы: 1) способ определения компетенции; 2) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; 3) содержание компетенции и способы ее осуществления.

С точки зрения способа определения компетенции , наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем (семей). Англосаксонское право исходит из принципа суверенитета парламента; другие органы публичной власти получают нормативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным органам управления: в англосаксонских странах действует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Их действия правомочны только в случае, если такие действия непосредственно указаны в законе, - тогда местные власти действуют intra vires , в рамках полномочий. Любое действие, право на которое в тексте закона не закреплено, автоматически считается действием ultra vires , вне полномочий. Как ни парадоксально, позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирландским законодателем, в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, позитивное регулирование сохраняется: общая компетенция здесь является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права.

В странах континентальной Европы и в государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции получает непосредственное подтверждение на уровне наиболее общих норм права. В этих странах компетенция местных органов определяется через негативное регулирование : местные власти могут предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов власти.

Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях . Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, - кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязательный минимум расходов, охвата населения и т.д., связанный с той или иной компетенцией. Этот минимум может регулироваться законодательным путем, административным или финансовым - через государственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обязательных компетенций может послужить основанием для судебных разбирательств или для досрочного прекращения деятельности органа местного управления.

Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются факультативными , т.е. могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. Только в этой сфере принцип общей компетенции применяется полностью, - с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Таким образом, в каждой стране, наряду с формальным принципом общей компетенции (напомним, что англосаксонская традиция придерживается очень сдержанной его трактовки или не признает совсем), существует сфера фактически выполняемых компетенций. Ее содержание может существенно варьироваться не только вследствие разграничения компетенций между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня вследствие разницы их возможностей, финансовых и организационных.

Ни в одной из развитых стран разграничение сфер компетенций не является результатом заранее продуманной, логически стройной единой системы. Сферы компетенций создавались исторически на протяжении веков, корректировались законодательством в связи с политической конъюнктурой и т.д. Фактической основой действующих законов в области распределения компетенций является система прецедентов и, в целом, решений третьей власти либо правовая традиция. Создаваемые законы лишь закрепляют и слегка модифицируют сложившееся таким образом равновесие.

Исключением из представленной ситуации является Франция, где в 80-х гг. была предпринята реформа, в рамках которой, одновременно с децентрализацией, проводилось комплексное распределение компетенций между органами самоуправления и государством. В основе реформы лежало стремление создать единую систему, которая была бы логичной, реалистичной и однозначной.

В других странах попытки создания такой системы не увенчались успехом. В последние десятилетия органы власти ЕС настойчиво пропагандируют принцип субсидиарности, в соответствии с которым любая общественно важная функция должна осуществляться на самом низком уровне территориальной организации, где это возможно. Классическая схема переворачивается: не государство должно наделять местные органы полномочиями, а они должны передавать государству то, с чем не могут справиться самостоятельно, а все остальные вопросы решать на своем уровне. Однако, на сегодняшний день этот принцип является скорее теоретическим, чем реально действующим. Тем не менее, можно выделить три основных группы компетенций местных властей, существующих повсеместно. Прежде всего, это компетенции, традиционно существующие на муниципальном уровне : коммунальные услуги, дорожное строительство местного значения, строительство и содержание социокультурных объектов, поддержка артистической деятельности, регулирование застройки. Различия между отдельными странами здесь минимальны. В большинстве случаев, самоуправляющиеся сообщества других уровней не имеют подобных, освященных вековой традицией, сфер деятельности. В последние десятилетия, однако, органы самоуправления испытывают все большее давление со стороны частного предпринимательства в этих областях. Либеральные политики достаточно часто предпринимают реформы, направленные на приватизацию этих полномочий.

Следующая группа - компетенции в социальной сфере, в области охраны здоровья и образования, занятости, связанные с принципом социального государства . Здесь различия могут быть весьма существенны. Так, в Скандинавских странах и в Дании медицинским обслуживанием и охраной здоровья занимаются только органы самоуправления, государство не вмешивается в эти вопросы, хоть и обеспечивает путем дотаций большую часть средств. Во Франции и в Италии, напротив, органы самоуправления в этой области занимаются лишь второстепенными вопросами: некоторые службы, связанные с визитом медсестер на дом, с информированием населения и т.д. Точно также, в Великобритании начальное и среднее образование полностью входит в компетенцию местных органов самоуправления, тогда как во Франции местные власти обеспечивают лишь материально-техническую базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. Тем не менее, в каждой стране эта сфера компетенций присутствует в списке полномочий органов самоуправления.

Наконец, третья группа компетенций появляется в середине XX в. и является результатом не столько традиции, сколько возросшей потребности в привлечении местной власти к проблемам, решаемым государством . Речь идет о полномочиях в области охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия в экономическом развитии. В конце ХХ в. в некоторых странах местные органами наделяются полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества.

К трем основным группам необходимо добавить компетенции, делегированные органам самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной власти в лице ее главы, хотя встречаются и исключения. Объектом делегирования могут являться такие полномочия как сбор налогов (Скандинавские страны), ведение статистики, некоторые функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и в обязательном порядке предусматривает 1) передачу финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий и 2) усиленный контроль со стороны государства, в том числе контроль политического характера: местные органы должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства.

Что касается способов реализации компетенций, то они также разнообразны. Фактически, это разнообразие может быть сведено к нескольким основным вариантам, - каждый из которых включает большое количество подвариантов и юридических формул, меняющихся не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране.

1. Местная администрация непосредственно занимается реализацией компетенции. Деятельность осуществляется силами административных служб в рамках соответствующих статей бюджета данного сообщества. Эта традиционная формула имеет достоинство простоты, но не всегда позволяет достаточно гибкое и профессиональное управление.
2.  Деятельность осуществляется специально созданным учреждением (организацией) подотчетной органу самоуправления, например муниципальным предприятием. Местный орган власти осуществляет контроль и участвует в управлении, назначает должностных лиц и т.д. Но учреждение имеет самостоятельный бюджет (в основном за счет средств органа самоуправления) и достаточную самостоятельность в принятии решений и внутреннем управлении. Классическим примером являются учебные заведения, но во многих странах (Франция, Италия и др.) таким же образом функционируют службы строительства жилья и некоторые социальные службы, создаваемые органами самоуправления в рамках их компетенций.
3. Для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия (учреждения) со смешанной формой собственности . Бюджет предприятия при этом формируется за счет частных и общественных инвестиций, но органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный пакет акций.
4. Выполнение ряда полномочий может производиться путем передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях. Органы самоуправления в этом случае лишь осуществляют контроль и обеспечивают некоторые льготы (в том числе монополию на данный вид деятельности). В ряде случаев возможны и прямые финансовые влияния. Формы деятельности, связанные с привлечением частного предпринимательства, используются в основном в сферах, способных приносить доход: транспортные и коммунальные услуги и т.д. Кроме того, органы самоуправления неизбежно прибегают к заказам на те или иные работы, экспертизу и т.д. В этом случае в роли подрядчика могут выступать как частные, так и государственные предприятия.
5. Наконец, некоторые традиционно выполняемые местными органами функции могут быть полностью переданы частным организациям в результате приватизации муниципальных служб (например, городских транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.). В этом случае местные власти могут осуществлять лишь общее нормативное регулирование, но часто сохраняют за собой право оперативного вмешательства в критических ситуациях. Это вмешательство, однако, не затрагивает приватизированное предприятие, а связано с выполнением необходимых функций, если предприятие не справляется с ними.

Выбор той или иной формулы для выполнения каждой группы компетенций определяется самостоятельно органами самоуправления, несмотря на то, что государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, тем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными службами.

Тема 10. Финансы местных органов самоуправления

Европейская Хартия местного и регионального управления закрепляет, что органы самоуправления имеют право на собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться, которые должны быть соразмерны их компетенциям и по меньшей мере часть которых должна обеспечиваться налоговыми поступлениями. В современных западных странах органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты, которые они создают и расходуют самостоятельно. Право местных сообществ на самостоятельное формирование и расходование бюджетов закреплено в конституциях либо законодательно.

Несмотря на большое количество различий, местные бюджеты в западных странах имеют общие черты.

Во-первых, они формируются на основе одних и тех же источников доходов:

• местные налоги и сборы (собственные и переданные местным сообществам органами государственной власти)
• государственные трансферты (дотации, субвенции и т.д.)
• займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго контролируются; часто необходимо специальное разрешение органов государственной власти для того, чтобы прибегнуть к займу)
• доходы от собственной деятельности, преимущественно некоммерческого характера (в некоторых государствах, например, в Швеции, местным сообществам запрещено получать доходы от собственной деятельности)
• доходы от использования муниципальной собственности.

Во-вторых, расходование бюджета подчинено принципу выполнения обязательных компетенций. Это осуществляется через установление минимальных государственных стандартов, защищенных бюджетных статей и т.д.

Что касается структуры доходов, то лишь в немногих странах налоговые поступления достигают 50% от общего объема доходов и только в ряде муниципалитетов США и в субъектах федераций они могут достигать до 80-90% бюджетных поступлений. Почти повсеместно органы самоуправления не имеют права произвольно вводить новые налоги: перечень теоретически возможных налогов устанавливается государством, государство же фиксирует базы налогообложения по каждому налогу( в федеративных государствах этим могут заниматься субъекты федерации). Местным властям, таким образом, остается лишь право не вводить некоторые теоретически возможные налоги и устанавливать ставки налогообложения. В ряде стран, особенно в континентальной Европе, государство устанавливает также верхнюю и нижнюю границы ставок. Тем не менее, даже внутри одного государства варианты налогообложения на отдельных территориях могут существенно различаться прежде всего за счет того, что налоговое бремя на каждой территории складывается из налогов территориальных сообществ разных уровней и их объединений.

Различия между странами во многом зависят от того, какого рода налоги находятся в распоряжении ОМС:

Местные налоги могут быть разделены на две категории:

• Собственные налоги действуют в рамках данной административной единицы и полностью поступают в местный бюджет. Каждому уровню самоуправления может быть присвоен отдельный вид налога (ФРГ, Италия, Испания муниципалитеты обладают исключительными правами на сбор поземельного налога и налога на недвижимость). В чистом виде такая система встречается редко. Могут существовать местные налоги, поступающие в бюджеты всех органов самоуправления (Франция до недавнего времени к местным налогам относились поземельный, жилищный и налог на недвижимость).
• Общие налоги перераспределяются через центральный бюджет в пользу местных органов, либо иным способом делятся между бюджетами разных уровней. Органы самоуправления могут, например, начислять определенный процент к ставке государственных налогов (страны Северной Европы).

Также местные налоги подразделяются на прямые (подоходный, поземельный и др.), косвенные, прочие (сборы на зрелища, на владельцев собак, на автотранспорт и др.).

Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников доходов местных бюджетов.

Государственные дотации и субсидии выполняют прежде всего задачу перераспределения средств и регулирования деятельности органов самоуправления. Размеры общих дотаций зависят в большинстве случаев от фискального потенциала, численности населения и отношения данных к средним по стране величинам. В среднем государственные субсидии местным бюджетам составляют от10 до 50% их доходов(в ряде случаев до 80%). Государственные трансферты в пользу ОМС осуществляются в виде:

• Перераспределения налоговых поступлений (система налогового выравнивания в ФРГ);
• Субсидий дотаций общего назначения
• Специальных, целевых субсидий (субвенций)

Доля специализированных субсидий почти везде составляет от 10 до 50%, хотя наблюдается тенденция к их снижению. Дотации призваны покрыть возникающий бюджетный дефицит, кроме того субсидии сохраняют свое значение во всем, что касается финансирования делегированных органам самоуправления полномочий.

Экономическая деятельность органов самоуправления достаточно разнообразна, но всегда очень строго регламентирована, особенно в Европе. Это связано как с общей теоретической посылкой экономическая деятельность не является основной задачей органов самоуправления, - так и с тем, что в этой сфере совершается достаточно большое число правонарушений. Последнее вызвано коррупцией и злоупотреблениями, но очень часто и простой некомпетентностью. Тем не менее органы самоуправления имеют право прибегать к займам (под строгим контролем), а созданные ими предприятия и ссуживать деньги. Местные власти получают доход от эксплуатации их собственности, могут участвовать в создании предприятий коммерческого характера. Наконец, в рамках своих компетенций органы самоуправления оказывают платные услуги, особенно в сфере транспорта и коммунального хозяйства.

Расходная часть местных бюджетов по целевому назначению подразделяется на капитальные, предназначенные на капитальные вложения, и текущие (на покрытие текущих расходов), а также на расходы по погашению долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свидетельствует о роли местных органов власти в экономической и социальной жизни страны.

Расходы в основном идут на культуру, образование, социальное обеспечение, медицинское обслуживание, коммунальные и другие службы, дороги, экологию, административные расходы.

Таблица 6.
Налоговые поступления в бюджеты самоуправляющихся сообществ в некоторых странах

Таблица 7.
Структура доходной части бюджетов самоуправляющихся сообществ в отдельных странах (% каждого вида доходов от общего объема бюджета). Средние цифры 1990-х гг.

Таблица 8.
Структура расходной части бюджетов самоуправляющихся сообществ (в % от общего объема расходов). Средние данные 1990-х гг.

Тема 11. Виды и структура органов местного управления

Органы самоуправления обладают своей внутренней, организационной структурой. Эта структура определяется распределением властных полномочий и способом организации взаимоотношений представительного и исполнительного органов.

Существуют две обобщающих модели, описывающих организационную структуру органов самоуправления: президентская и парламентская , по аналогии с соответствующими формами правления на государственном уровне. Крайний вариант президентской модели (на практике он существует в некоторых муниципалитетах США, Канады и других стран, придерживающихся англосаксонской модели) предполагает: прямые выборы мэра избирателями; взаимонезависимость мэра и представительного органа (вплоть до права вето и возможности обращения в суд); отнесение к полномочиям мэра единоличного руководства местной администрацией, от назначения на должности до текущего руководства. В этом случае оказывается возможной оппозиция (в том числе политическая) между мэром и представительным органом, но мэр имеет огромное преимущество в виде своих полномочий в отношении администрации. Фактически здесь можно говорить о диктатуре мэра.

Крайний вариант парламентской модели представлен на практике традиционными английскими муниципалитетами, итальянскими муниципалитетами до реформ 90-х гг. и т.д. В этом случае за мэром, который избирается советом, остаются лишь представительские функции (не путать с представительными). Муниципальный совет является одновременно и представительным и, через создаваемые им комиссии и комитеты, исполнительным органом, осуществляя непосредственное руководство администрацией. Мэр не имеет права вмешиваться в эти вопросы.

В большинстве зарубежных стран действуют организационные модели, занимающие промежуточное положение между крайними вариантами.

Разнообразие представленных ситуаций может быть интерпретировано исходя из необходимости сочетать эффективность и демократичность в организации местного самоуправления. В современном обществе, когда зачастую вопрос о том, кому реально подчиняется администрация, является основным вопросом о власти, концентрация управленческих полномочий в руках мэра означает фактический отказ от идеи представительной демократии. При этом представительный орган создает комиссии или комитеты, но их роль сводится к выполнению консультативных функций и к разработке проектов некоторых решений. Даже в Великобритании, где традиционно доминировала система абсолютного господства представительного органа, намечается серьезная тенденция к перемещению исполнительной власти в руки сити-менеджера, назначаемого советом чиновника, или избранного мэра.

Другой подход, распространенный в Северной Европе и Германии, обеспечивает эффективность управления путем четкого разделения исполнительной и представительной власти, но исполнительная власть при этом, даже будучи сформирована за счет профессиональных управленцев путем непрямых выборов или назначения, является коллегиальной. Тем самым достигается необходимый, а порой и достаточный минимум демократии: нет концентрации власти в одних руках, индивидуальная ответственность и коллегиальное принятие решений дополняют друг друга. С более или менее существенными вариациями эту модель можно считать наиболее распространенной.

Наконец, в Скандинавских странах модель, почти идентичная датской, обеспечивает параллельное руководство административными службами: техническое со стороны мэра и его помощников и политическое со стороны комиссий представительного органа. Это идеальное равновесие фактически нарушается тем, что мэр почти всегда становится председателем основной комиссии - финансовой, несмотря на то, что это ни в коей мере не предусмотрено законодательно.

Во всех случаях основные характеристики модели определяются тремя факторами: 1) возможность для представительного органа влиять на главу исполнительной власти (через назначение или другим путем); 2) возможность для представительного органа влиять на директоров административных служб (назначение и т.д.); 3) возможность для представительного органа непосредственно отдавать распоряжения административным структурам. Сама же структура исполнительной власти определяется тем или иным сочетанием следующих вариантов: 1) исполнительной властью руководит один человек (мэр, глава администрации и т.д.); 2) исполнительной властью руководит коллегиальный орган; 3) функции исполнительной власти берет на себя представительный орган (через комиссии, комитеты и т.д.). Вопрос о том, кто же реально руководит исполнительной властью, решается достаточно просто: тот, кто обладает для этого собственными полномочиями. Так, во Франции в любом самоуправляющемся сообществе есть коллегиальный орган, выполняющий ряд функций исполнительной власти (заместители мэра в коммуне, бюро в департаменте и т.д.). Однако, этот орган не имеет собственных полномочий: все полномочия делегируются его членам главой исполнительной власти, который может в любой момент отменить делегирование или принятое решение, поскольку по закону лишь ему принадлежит исполнительная власть и лишь он несет ответственность за ее деятельность. Т.о., несмотря на видимую коллегиальность, исполнительная власть находится в руках одного лица. В Бельгии, Нидерландах, в немецкой системе магистрата, дело обстоит иначе: каждый член коллегиального исполнительного органа несет ответственность за определенный участок работы, который входит в его собственные полномочия. Здесь сочетаются индивидуальная ответственность за данную сферу и коллегиальная ответственность за политику исполнительного органа в целом.

Однако, классическая схема представительная власть исполнительная власть не отражает в полной мер всей сложности территориальной организации существующих систем самоуправления. Как правило, самоуправляющиеся территориальные сообщества разного уровня могут формировать объединения (союзы, ассоциации и т.д.) для совместного выполнения тех или иных компетенций. Необходимость создания таких объединений очевидна: некоторые маленькие или финансово необеспеченные территориальные сообщества не могут решить все стоящие перед ними задачи в одиночку; кроме того, решение многих вопросов гораздо более эффективно в больших масштабах, чем территория одного сообщества. Наконец, координация зачастую необходима в действиях органов власти разного уровня при частичном совпадении подотчетной территории.

Возникающие таким образом объединения не имеют статуса самоуправляющихся сообществ: отсутствуют законодательные гарантии их существования, органы управления, как правило, формируются путем непрямых выборов, многие объединения не имеют собственных источников финансирования и даже собственного бюджета. Тем не менее, реальная роль таких образований может быть порой более существенной для населения и для системы управления/самоуправления, чем роль составляющих их самоуправляющихся сообществ. Государство заинтересовано в создании и поддержании подобных объединений, поскольку они позволяют осуществлять управление на местном уровне за счет средств самоуправляющихся сообществ. В противном случае, неспособность отдельных сообществ эффективно решать местные проблемы неизбежно вызвала бы необходимость вмешательства государства и соответствующих финансовых и организационных затрат. В каждой стране количество возможных форм сотрудничества очень велико: может существовать до десятка форм объединений для сообществ одного уровня, большое число форм сотрудничества для сообществ разных уровней и т.д.

Существуют и другие формы объединений, охватывающие, как правило, все органы власти, представляющие данный уровень самоуправления, на территории страны. Эти объединения существуют повсеместно - во всех развитых странах и на каждом уровне самоуправления, - исключений практически нет. Они могут быть юридически оформлены либо как ассоциации территориальных сообществ (Голландский союз провинций в Нидерландах, Ассоциация провинций Италии и т.д.), либо как ассоциации их представителей (Союз американских мэров, Ассоциация президентов Генеральных Советов Франции, Ассоциация ирландских сити-менеджеров и т.д.). Основной задачей таких объединений является лоббирование общих интересов в центральном правительстве и обмен информацией и опытом. Помимо различий по уровню власти (отдельные ассоциации для каждого типа самоуправляющихся сообществ), могут существовать и разные ассоциации для сообществ одного уровня, различающиеся политической ориентацией (просоциалистическая и право-христианская ассоциации коммун в Италии, Ассоциация директоров кабинетов президентов Генеральных Советов - социалистов во Франции и т.д.). С учетом преимущественно политических задач, это вполне естественно.

Наконец, многие функции местного управления могут осуществляться специализированными органами, которые либо формируются путем выборов (некоторые должностные лица и органы специальных округов в США) либо назначения (многие британские кванго). Их роль также необходимо учитывать при характеристике местного управления в той или иной стране.

Тема 12. Распределение функций между органами управления

Структура местных органов власти во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов. Существование и постоянство этих элементов связано с общеуправленческими закономерностями, институциональной близостью рассматриваемых стран и однотипным социально-экономическим и политическим развитием, навязывающим близкие проблемы и близкие решения.

Функциональные элементы являются одновременно ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Однако распределение этих полномочий как правило различно, также как и внутренняя организация элементов. Речь идет, с одной стороны, о функциях местного управления, присутствующих в рамках любой национальной системы. С другой стороны, каждая функция может выполняться специально созданным для ее осуществления органом, либо реализоваться иным способом (являясь одной из многих функций органа общей компетенции, будучи разделена на мелкие элементарные функции, выполняемые различными органами и т.д.). Для нас представляют интерес не все потенциально выявляемые в результате анализа функции местного управления, а лишь те, которые на практике - в одной из национальных систем, в нескольких или во всех - выполняются специально созданным органом управления .

Вот эти функции, с детализацией их содержания:

• Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок, основополагающие решения по основным предметам ведения)
• Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)
• Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени
• Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)
• Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)
• Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)
• Руководство местной полицией
• Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству
• Финансовый контроль (аудит, проверка финасовой правомерности операций местных органов власти)
• Техническая, в том числе правовая, предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений
• Политическая предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений
• Представительство специальных интересов (профессиональных, конфессиональных, территориальных и т.д.) в местных органах власти
• Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне
• Отраслевое управление в рамках отдельной сферы
• Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)

Из этого списка очевидно, что мы рассматриваем все функции, для выполнения которых может быть создан специальный орган - или должностное лицо со специальным статусом. При этом мы не присваиваем априорно ту или иную функцию органам прямого государственного управления или органам местного самоуправления. Важным является то, что все эти функции являются элементами системы местного управления как единого целого и осуществляются органами, действующими на местном уровне.

На практике различные функции могут распределяться между разными органами управления следующим образом:

• каждой функции соответствует определенный орган;
• функция распределена между разными органами;
• разные функции совмещаются (концентрируются) в рамках одного органа.

Наряду с этим существенные различия между разными системами местного управления формируются за счет следующих факторов:

• способ формирования органа (прямые выборы, непрямые выборы, различные виды назначения или смешанного формирования);
• соотношение в данном органе коллегиальности и единоначалия;
• соотношение в системе классических органов местного самоуправления (прямые или непрямые выборы, право решать основные вопросы местной жизни), органов прямого государственного управления (назначение правительством или его представителями) и иных органов управления (выборы для выполнения специализированных функций, назначение без прямого вмешательства центрального правительства, делегирование функций частным предприятиям и т.д. - Например, судебная власть, не связанные с местными и центральными органами власти организации аудита и т.д.).

Каким образом определить, является ли тот или иной орган носителем данной функции либо нет? Мы исходим прежде всего из действующих правовых норм, в которых определены полномочия каждого органа управления. Данный подход, безусловно, не является исчерпывающим. Во многих национальных или локальных системах местного управления реальное положение вещей - т.е. реальное распределение функций, определяемое через критерий принятия-непринятия реализуемых управленческих решений - может существенно отличаться от предписываемого нормативными актами распределения полномочий. В частности, представительный орган может принимать на практике лишь решения, предложенные либо навязанные главой исполнительной власти: в этом случае формально функция принятия базовых решений принадлежит представительному органу, а фактически осуществляется исполнительной властью, т.к. представительный орган не играет самостоятельной роли, а лишь оформляет уже принятое решение путем голосования. Возможны и еще менее очевидные влияния, связывающие разные органы местного управления между собой, с государством или с представителями частных предприятий и организаций. Эти неформальные взаимодействия, однако, не отменяют, а лишь нюансируют основополагающую роль анализа, основанного на нормативном распределении полномочий, в силу следующих причин:

• как мы покажем далее, концентрация либо дисперсия функций характеризует распределение властных полномочий между различными органами. Это распределение достаточно важно само по себе, особенно в случаях значительной концентрации: объем выполняемых функций обеспечивает самостоятельность органа, их концентрирующего, независимо от наличия либо отсутствия неформальных влияний и взаимодействий. Та же концентрация функций позволяет выявить орган управления, потенциально наиболее влиятельный в данной системе;
• в ряде случаев важную роль играет специализация того или иного органа. Чем более она развита, тем менее вероятна - в силу довления специфических процедур и специальной компетенции - решающая роль внешних влияний;
• наконец, в рассматриваемых странах наиболее последовательно реализуется принцип правового государства , проявляющейся в максимально возможном правовом опосредовании публичного управления, в частности местного. Регулируемые правом полномочия оказываются если не единственной, то весьма важной стороной практики управления.

Таким образом, анализ, основанный на нормативном распределении полномочий, предполагающих выполнение тех или иных функций, может быть дополнен социологическим или политологическим анализом, но и сам по себе крайне важен для понимания местного управления.

Местное управление в целом может осуществляться преимущественно органами самоуправления общей компетенции (в силу действия юридического принципа общей компетенции либо в силу обширного списка полномочий, затрагивающих самые разные сферы деятельности); преимущественно органами прямого государственного управления - представителями правительства; преимущественно независимо сформированными отраслевыми органами управления. Наряду с этим возможна ситуация дисперсии власти, когда среди многочисленных органов, участвующих в местном управлении нет откровенно доминирующего центра. Мы считаем, что доминирующая роль тех или иных органов определяется концентрацией управленческих функций у одного органа управления . Наконец, в рамках каждой из трех подсистем (классические органы самоуправления, органы прямого государственного управления, независимые отраслевые органы управления) существует свое распределение функций, соотносящееся с концентрацией либо дисперсией власти.

Обязательным при изучении распределения полномочий является учет возможной соподчиненности органов власти либо иных институциональизированных способов воздействия одного органа власти на другой. Мы различаем четыре уровня такого влияния, в зависимости от того, насколько существенно представлены иерархические связи в отношениях между двумя органами власти:

• прямое линейное подчинение (назначение и освобождение от должности, право давать распоряжения и указания, право аннулирования актов подчиненного);
• функциональное подчинение (право давать распоряжения и указания в определенной сфере, право контроля за исполнением);
• процедурное подчинение (распоряжения, касающиеся процедуры, право принятия процедурных решений, контроль за исполнением);
• координация (координация деятельности, рекомендации, право получать информацию).

Степень влияния убывает от прямого подчинения к координирующей деятельности, а каждый предыдущий уровень включает в себя последующие. При этом необходимо иметь в виду, что каждый орган управления рассматривается нами как целостное образование , что требует отхода от строго правовой трактовки отношений между разными органами управления. Так, французские мэры или немецкие бургомистры с правовой точки зрения могут находиться в прямом подчинении у совета в отношении ряда своих полномочий, но применительно к другим полномочиям действуют независимо от него. Одновременно, по ряду полномочий они подчинены представителю государства в департаменте или районе. Однако ни совет, ни представитель государства не имеют права отстранения мэра (бургомистра) от должности - за исключением чрезвычайных ситуаций, не являющихся по определению элементом каждодневного процесса управления, - как и права давать указания по всем вопросам, входящим в компетенцию главы исполнительной власти сообщества. Следовательно, мэр (бургомистр) не находится в прямом линейном подчинении ни у совета, ни у представителя государства. Напротив, применительно ко всем их полномочиям главы исполнительной власти в этих странах подчинены функциональному руководству либо со стороны совета, либо со стороны префекта (ландрата). Таким образом, глава исполнительной власти оказывается в двойном функциональном подчинении у совета и у представителя государства.

Концентрация полномочий и уровень взаимного влияния органов управления друг на друга безусловно взаимосвязаны. Теоретически возможен почти неограниченный спектр сочетаний, но практика местного управления в рассматриваемых странах - и, в частности, практика его нормативного регулирования - сразу исключает некоторые варианты. Так, не встречается ситуация значительной концентрации полномочий у органа, линейно подчиненного другому органу управления, действующему на местном уровне - на том же уровне территориальной организации, что и концентрирующий орган управления. С другой стороны, линейное прямое подчинение дает все основания для включения - в первом приближении и с целью более емкого описания системы - полномочия подчиненного органа в полномочия руководящего органа управления при его сопоставлении с другими центрами власти на местном уровне. Подчинение функциональное или влияние в виде права координировать деятельность, напротив, лишь оттеняют полномочия органа управления не лишая их самостоятельного характера. При этом функциональная зависимость от одного органа может быть уравновешена такой же зависимостью от другого, а при множестве функциональных центров руководства самостоятельность функционально подчиненного лишь возрастает за счет отсутствия монопольного регулирования и за счет возможности играть на противоречиях между разными центрами влияния.

Безусловно, разные функции, входящие в предлагаемый список, неравноценны. Однако конкретный вес той или иной функции определяется одновременно национальными или местными традициями и характеристиками органа, эту функцию выполняющего. Таким образом, любые попытки установить иерархию функций, с точки зрения их значения, загоняют нас в один из трех тупиков: 1) бессодержательные абстрактные классификации, при которых каждой функции приписывается определенное значение независимо от реалий; 2) абсолютизация конкретики и национальной специфики, делающая невозможным сравнение; 3) переход от рассмотрения соотношения функций к соотношению органов управления. Последний вариант, возможно, и не является тупиковым, но ведет к необходимости выявления каких-то характеристики органов управления, опираясь на которые мы могли бы их сравнивать. Но именно такой характеристикой, опирающейся на распределение функций, является подход с позиции концентрации - диффузии полномочий. Иначе говоря, мы вновь возвращаемся к проблеме распределения полномочий между органами управления как к ключевому моменту сравнительного исследования.

На основе предложенных параметров можно выделить несколько вариантов организации местного управления. В качестве примера мы приводим варианты, выделение которых основано на анализе функций, выполняемых главой исполнительной власти местного сообщества.

1. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, политической по природе:

• Франция (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, представитель государства в коммуне, глава постоянного комитета, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, кроме представления интересов государства - у председателей генерального и регионального советов);
• США - модель сильного мэра (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа);
• ФРГ - Южногерманская и бургомистерская модели (бургомистр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, с полноправным представлением государственных интересов - у ландрата).

2. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, управленческой по природе:

• США - модель совет - управляющий (сити-менеджер - глава исполнительной власти, технический руководитель исполнительной власти;
• Великобритания - модель главного администратора;
• Ирландия - модель главного администратора.

3. Концентрация в пользу коллегиальной власти, представительной и исполнительной:

• Великобритания - система комитетов;
• США - комиссионная система.

4. Концентрация в пользу коллегиальной исполнительной власти:

• ФРГ - система магистрата
• Бельгия, Люксембург, Нидерланды - коллегия бургомистра и эшевенов;
• Италия до 1993 г. - джунта.

Не менее интересные результаты дает группировка органов управления с точки зрения концентрации / дисперсии второстепенных функций: представление отраслевых и территориальных интересов, техническая и политическая экспертиза решений и т.д. Однако рассмотрение системы местного управления как целого требует учета взаимодействия разных органов управления и соотношения друг с другом выполняемых ими функций. С этой точки зрения очевидно существование нескольких общих типов распределения функций, которые достаточно полно характеризуют институциональную сторону местного управления в разных странах.

1. Моноцентрический тип: значительная часть функций сконцентрирована в рамках одного органа управления; остальные оказываются за счет этого зависимы от него либо подчинены ему и могут превратиться - в крайних ситуациях - в передаточные механизмы, не играющие самостоятельной роли в принятии решений. Как правило, таким доминирующим органом оказывается выборный глава исполнительной власти сообщества. Прямые выборы (американские мэры, южногерманские бургомистры и ландраты) еще больше усиливают влияние главы исполнительной власти за счет демократической легитимности, но и непрямые выборы (французские мэры) могут как допускать доминирование мэра, так и способствовать ему при соответствующей избирательной системе.
   Степень моноцентризма может быть различной: полным или почти полным он может быть в авторитарных государствах (однако глава исполнительной власти при этом назначается); как правило, можно говорить о моноцентричном типе организации если один орган контролирует более 1/3 функций, тогда как остальные не аккумулируют такого же их количества. Набор функций может быть самым разным. Наконец, в редких случаях (например, британская система комитетов и американская комиссионная система) концентрация происходит в пользу представительного органа, а не исполнительной власти.
2. Биполярный тип: два органа управления откровенно доминируют, концентрируя значительно число функций, тогда как остальные являются монофункциональными. Теоретически, любая система местного управления, основанная на классическом разделении исполнительной и представительной власти, предполагает - явно или тайно - именно биполярную структуру управления. Разделение властей на местном уровне во многих странах закреплено конституционно, либо в основополагающих нормативных актах, посвященных местному управлению. Однако, как и на уровне высших органов государственной власти, просвещенческая риторика по поводу разделения властей не соответствует реальности. В большинстве рассматриваемых стран на местном уровне - как и применительно к высшим органам государственной власти - преобладают две тенденции: концентрация властных полномочий в пользу органов исполнительной власти, с перемещением представительных органов на второй план, и дисперсия власти, связанная с большим количеством отраслевых органов управления, относительно самостоятельных. Таким образом, наиболее распространенный теоретически вариант оказывается редкостью на практике. В качестве примеров мы можем назвать некоторые вариации американской системы сильного мэра, в рамках которых у представительного органа имеется значительное количество полномочий, в т.ч. по отношению к администрации, и, по всей видимости, дихотомию представительная/ исполнительная власть в Бельгии, Нидерландах и странах скандинавской системы.
   Однако возможны и более сложные конфигурации, в рамках которых в качестве своего рода управленческих олигополистов выступают глава исполнительной власти местного сообщества и представитель центрального государства на его территории. По определению подобный вариант встречается лишь в рамках континентальной правовой системы и мы можем отнести к нему, в частности, распределение функций управления между председателем генерального совета и префектом департамента во Франции.
3. Полицентризм: система, в рамках которой невозможно определить, опираясь на распределение полномочий, субъектов их концентрации. Несмотря на то, что не существует реальных систем, где каждая из перечисленных функций выполнялась бы специализированным органом, дисперсия может быть достаточно велика. Большая часть североамериканских вариантов организации местного управления является яркой иллюстрацией данного типа.

Очевидно, что рассмотрение организации местного управления с точки зрения концентрации / диффузии функций имеет несколько возможных следствий. Во-первых, речь идет об одном из оснований для кросс-национального анализа, что немаловажно и с теоретической, и с практической точек зрения. Во-вторых, говоря о функциях, а не полномочиях, мы получаем возможность взглянуть на каждую национальную систему местного управления извне, тогда как ограничиваясь анализом формально зафиксированных полномочий мы ограничиваемся национальной правовой догматикой. В-третьих, данный подход предлагает поставить проблему, являющуюся все более насущной для большинства рассматриваемых стран: каким образом и на каком уровне территориальной организации могут быть определены географические рамки, в которых мы рассматриваем деятельность местных органов власти? Совершенно очевидно, что административно-территориальное деление не соответствует сегодняшним требованиям: опора на него исключает из рассмотрения целый ряд субъектов управленческой деятельности. Это происходит в результате несовпадения территорий, где действуют специализированные органы управления (американские специальные округа), включения территорий одного уровня в более обширные, где присутствуют иные институты, выпадения из административно-территориальной логики экономико-географических и социально-демографических образований (городские агломерации, промышленные и сельские зоны и т.д.) и фактически существующих территорий, возникающих в результате постоянного сотрудничества разных органов власти местного масштаба. Однозначного ответа на этот вопрос не существует, но в большинстве западных стран и местные и центральные органы власти предпочитают неопределенное, но гибкое решение: возможность разнообразных форм сотрудничества между органами управления разного уровня и даже статуса, а также, естественно, между пограничными территориальными сообществами.

Тема 13. Системы местного управления

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только страны - члены ОЭСР, где структура публичного управления наиболее разработана, то мы имеем дело с 19 различными вариантами. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т.д. Однако уделение основного внимания специфике и контексту делает почти невозможным сравнение; объем информации при этом увеличивается до не поддающихся непосредственному восприятию размеров.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье . Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, оказывается вполне логичным следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи... оставляя в стороне второстепенные различия. На этом уровне анализа основное внимание уделяется прежде всего месту органов местной власти в системе публичного управления в целом, их взаимоотношениям с государством и с обществом. Обычно в современных государствах выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления , получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой , представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Таким образом, континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.

В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления. В соответствии с Законами о децентрализации от 7 января и 22 июня 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммунны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер , поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.

Сближение, однако, не является хаотичным. На наш взгляд, при формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора: правовые принципы , определяющие принадлежность к той или иной правовой семье; государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий). Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов оказывается возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного управления. Эта типология имеет два преимущества: дополняет слишком общее и не учитывающее местной специфики разделение по правовым семьям и, в то же время, структурирует наличную информацию, не давая скатиться к банальному утверждению систем местного управления много, и все они разные.

Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии (позже - Великобритании), начиная с XV - XVI вв. Решающим стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн: если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции и наполеоновской харизмой, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местных традиций повсюду трансформировало влияния, создавая самостоятельные системы управления.

Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, оказались вовлеченными в проложенное Францией русло. Этому во многом способствовало то, что до середины - конца XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, - прежде всего в области организации управления. Французы предложили миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - т.е., как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государства-нации. Эта модель получила дополнительную поддержку от диктаторских режимов уже в ХХ веке (Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия), поскольку также давала им то, в чем они нуждались: механизм централизованного управления, определяемый в большей степени волей центральной власти, чем особенностями национальных традиций.

Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств и провинций или кантонов. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах. Между тем германоязычные области продолжали и после наполеоновских войн поддерживать тесные контакты друг с другом, обусловленные общностью культуры, языковым родством и все той же политикой союзов, имевшей под собой экономические основания. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в ХХ в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние (особенно сильное во франкоязычных областях Бельгии и Швейцарии), она включает в себя также принцип федерализма (или, в более исторических и более немецких терминах, союзничества ) и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Этот отход, проявившийся в регионализации обоих государств, воспринимается как резкий именно потому, что до 70-х гг. в Италии и до 80-х гг. в Испании обе страны проводили чуть ли не более последовательную централизаторскую политику, чем Франция. Этот отход, с другой стороны, наглядно демонстрирует близость традиционных систем управления в трех странах. Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель: с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контексте европейской интеграции , когда подвергаются сомнению основы национальной государственности и когда даже сепаратистские тенденции оказываются достаточно условными: единая Европа делает эти устремления бессмысленными, она же их и ограничивает. Напротив, небольшие по территории и этнически сравнительно однородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель, лишь приправленную самоуправлением: поставторитарные режимы нуждаются в достаточно длительном переходном периоде когда центральная власть продолжает сохранять монополию (квази-монополию) на публичное управление.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.). Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью ряда территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло бы быть в случае развитого регионализма. Скорее наоборот, ранняя или бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других европейских стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20 - 30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления несмотря на унитаризм. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно (т.е. после формирования, в XV-XVII вв. централизованного государства) рассматривались как представители Короны и, позже, Парламента, - следовательно, не было оснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым государственным управлением на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов Короны, поскольку традиционные или создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении (Здесь и далее речь будет идти лишь о Британских островах и о поселенческих колониях Великобритании, где местное население было либо немногочисленно, либо быстро уничтожено колонистами. Поэтому в Северной Америке, Австралии и Новой Зеландии традиционные туземные формы местного управления не имели самостоятельного значения, - в отличие, например, от Индии).

Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны за независимость, привел к тому, что местное управление в США во многом сохранило черты английского местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Британского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом британской Короны имели гораздо больше возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать - как и в США - до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории.

Таким образом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах. Приведенные ниже таблицы резюмируют основные характеристики наднациональных систем (макросистем) местного управления.

Таблица 9.
Макросистемы местного управления (историко-правовая типология)

Таблица 10.
Основные характеристики макросистем местного управления

наверх страницы