В библиотеке

Книги2 383
Статьи2 537
Новые поступления0
Весь каталог4 920

Рекомендуем прочитать

Аверьянов Л. Я.В поисках своей идеи. Часть первая
Автор рассматривает социологические проблемы вопроса, делится размышлениями о предмете социологии, анализирует факт как философское понятие и его интерпретацию, исследует процесс социализации. Надеюсь особый интерес вызовет статься «Как выйти замуж». Рассчитана на массового читателя и специалистов.

Полезный совет

Поиск в библиотеке можно осуществлять по слову (словосочетанию), имеющемуся в названии, тексте работы; по автору или по полному названию произведения.

Алфавитный каталог
по названию произведения
по фамилии автора
 

АвторМитрохин С.
НазваниеРеализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики
Год издания2002
РазделСтатьи
Рейтинг0.04 из 10.00
Zip архивскачать (14 Кб)
  Поиск по произведению

Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики

Институт местного самоуправления в современной России насчитывает уже свыше 12 лет и имеет достаточно сложную и противоречивую историю. В развитии этого института можно выделить два основных этапа. Период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована президентом.

Начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия Конституции, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления.

1. МУНИЦИПАЛИЗАЦИЯ СОВЕТОВ

1. 1. Начало децентрализации на местном уровне

Начало мероприятий в области децентрализации советской политической системы приходится на период перестройки. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС. В целом для этого этапа характерны:

  • отсутствие разрыва и качественных различий между государственным и муниципальным уровнями власти;
  • полное совпадение территорий местного самоуправления с низовым административно-территориальным делением;
  • единство организационных форм местного самоуправления как низового звена системы Советов;
  • высокая степень зависимости местного самоуправления от решений вышестоящего уровня власти;

Точкой отсчета данного этапа можно считать эксперимент, проведенный в 1987 году в ходе выборов в местные Советы: в 5% районов выборы проводились на состязательной основе — по многомандатным округам. Наличие состязательности подтверждается тем фактом, что на 94 тыс. депутатских мандатов претендовали 120 тыс. кандидатов.

Начав таким образом с выборочной децентрализации на муниципальном уровне, политическое руководство СССР приступило к реализации идеи крупномасштабной децентрализация системы Советов на всех ее уровнях. На XIX конференции КПСС (лето 1988) было принято решение о реформе системы Советов, предполагавшее состязательность выборов, хотя и при сохранении элементов партийного контроля. Это решение получило реализацию в последующие 2 года.

1 декабря 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию, а также в закон “О выборах народных депутатов СССР”. Этими актами, в частности, устанавливались

  • право избирателей выдвигать кандидатов на выборах,
  • институты председателей и президиумов Советов всех уровней,
  • гарантии подконтрольности Советам всех иных государственных органов и должностных лиц,
  • запрет на совмещение депутатства с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах,
  • ограничение срока пребывания на должностях, назначение на которые производится Советами.

Ключевым периодом данного этапа была весна 1990 года, когда прошли выборы в Верховные Советы союзных республик, а также в Советы нижнего уровня государственной власти, включая региональные и местные. Таким образом, можно считать, что эти выборы были радикальным шагом в сторону децентрализации как СССР в целом, так и РСФСР в качестве одной из союзных республик.

1. 2. От местных Советов к местному самоуправлению

Следующий импульс процессу децентрализации на местном уровне придал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, .

Принятием этого закона Верховный Совет

  • ввел понятие “местное самоуправление” в юридический оборот, 
  • постулировал право граждан на местное самоуправление,
  • конституировал местные Советы в качестве органов местного самоуправления,
  • определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе),
  • гарантировал самостоятельность, независимость и выборность Советов,
  • определил (хотя и весьма расплывчато) их компетенцию,
  • предоставил в их распоряжение коммунальную собственность,
  • наделил их широкими бюджетными правами,
  • наделил их правом проводить налоговую политику — устанавливать местные налоги, сборы и пошлины, а также ставки налога на прибыль с местных предприятий,
  • закрепил за ними широкую и стабильную доходную базу, в которую помимо местных налогов входили налоги: полностью — на прибыль местных предприятий, подоходный, земельный, с производственных кооперативов и др., частично по стабильным нормативам — с оборота, плата за природные ресурсы и др.,
  • предоставил им право участвовать во внешнеэкономической деятельности и ряд других полномочий,
  • создал прецедент частичного регулирования муниципальных проблем на региональном уровне, делегировав региональным Советам право устанавливать порядок определения местными Советами ставки налога на прибыль с местных предприятий.

Принятие и последующая реализация данного закона знаменовали собой первый после 1917 года реальный проект муниципализации нижнего уровня власти, совпадающего с низовым звеном системы Советов, а также первый крупномасштабный и систематизированный проект децентрализации власти — в Советском Союзе вообще и в России в частности.

Само собой разумеется, что результаты этой реформы не могли дать о себе знать очень скоро. Тем не менее, некоторые положения закона оказались фундаментом, на котором впоследствии строились новые версии муниципализации России.

Первый собственно российский закон о местном самоуправлении был принят в июле 1991 г.; поправки и дополнения в него были внесены в октябре 1992 г. В своих основных чертах этот закон развивал идеологию предшествовавшего ему советского закона. Его характеризовали:

  • шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций (с одновременным упразднением исполкомов);
  • подробное описание компетенций Советов и полномочий администраций в городах, районах и поселках;
  • подробная детализация структуры и организационных основ деятельности местных Советов;
  • некоторое размывание доходной базы самоуправления в связи с появлением отсылочных (к налоговому законодательству) норм.

Несмотря на то, что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как отделенное от органов государственной власти и управления, в целом, конечно же, нельзя говорить, что с его принятием местные Советы каким-то образом вычленились из системы государственной власти либо заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения власти по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического соподчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих — без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).

2. ПОСТСОВЕТСКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ

2.1. Муниципальная “революция”

В результате государственного переворота, совершенного Б.Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв преемственности с предшествующей традицией оказался столь глубоким и радикальным, что есть все основания квалифицировать события 1993-97 г. как “муниципальную революцию”.

Основное отличие “революционного” (постсоветского) проекта от “реформистского” (советского) заключается в том, что последний предполагал постепенную трансформацию уже имеющихся политико-правовых отношений, в то время как авторы второго конструировали новую политическую и правовую реальность как бы с чистого лица. Соответственно, постсоветский проект производит впечатление более теоретического и умозрительного, в большей степени, чем его предшественник, скорее основанного на идеологическом и ценностном подходе, нежели непосредственно связанного с жизненными реалиями.

Идеологами “муниципальной революции” были специалисты и политики, разделявшие приблизительно одинаковую систему взглядов (“революционную идеологию”) и образовавшие группу лоббистов-энтузиастов в различных структурах федеральной власти, а ее практиками — муниципальные деятели, в основном мэры крупных городов.

2. 1. Радикализм Конституции и его последствия

Первым и самым значительным достижением “революционеров” стали статьи Конституции, посвященные местному самоуправлению. Краеугольным камнем постсоветского проекта муниципализации явилась статья 12, выделившая местное самоуправление из системы органов государственной власти. Не будет преувеличением утверждать, что вся последующая федеральная политика муниципализации была направлена на реализацию именно этого принципа.

Данное положение Конституции не имеет аналогов в законодательстве большинства стран с развитым местным самоуправлением. В Германии, например, коммунальное самоуправление считается частью исполнительной ветви государственной власти, хотя и организованной иначе, чем государственная структура. В США отсутствует четкое вычленение власти местных общин из общей системы государственной власти штатов. Из этого, конечно, не следует, что различие между муниципальным и государственным управлением не фиксируется. Однако, как правило, оно имеет сугубо аналитический характер и не приобретает конкретных юридических последствий.

2.1.1. Новый тип построения управленческой вертикали

Конституция 1993 года принесла принципиально новый тип отношений субординации между различными уровнями управления. На смену административному типу соподчиненности (местных властей региональным, а этих последних — федеральным) пришел регулятивно-правовой принцип их взаимодействия. Во взаимоотношениях регионов с муниципалитетами на смену прямому административному контролю пришло положение, при котором контроль может носить только политический и правовой характер. Место прямой субординации, основанной на схеме приказ-подчинение, заняли отношения правовой зависимости, при которых воздействие региональной администрации на самоуправляющиеся единицы ограничено исключительно рамками закона. Очень быстро освободившись от тех элементов ментальности, которые были связаны с подчинением вышестоящим центральным властям, многие из них оказались неспособными отказаться от административного мышления в отношении нижестоящих органов власти. Отчасти именно этим объясняется резкое сопротивление, оказанное идее местного самоуправления в ряде регионов и продиктованное неспособностью региональных элит использовать новые рычаги управления регионом, а именно: сосредоточить в своих руках законодательную инициативу, параллельно добиваясь через суд неукоснительного выполнения выгодных им законов. “Революционная” ломка привычной системы властных отношений спровоцировала в ряде регионов нечто вроде “контрреволюции”, выразившейся в попытке губернаторов отнять полномочия у должностных лиц самоуправления. Этим же психологическим сопротивлением новой модели объясняется излюбленная губернаторами тема “возвращения к вертикали исполнительной власти”, которая сегодня столь активно подхвачена Е.Примаковым и членами его кабинета, пребывающими в поиске “общего языка” с региональными лидерами.

2.1.2. Конфликтогенный характер 12-й статьи Конституции

Напротив, в российской Конституции это размежевание изначально было сформулировано в форме жесткого юридического постулата, сформулированного вразрез с традициями российской управленческой культуры. Таким образом, попытавшись решить весьма важную задачу обеспечения гарантий от произвольного вмешательства в муниципальные дела, авторы муниципальных статей Конституции заложили основы системного конфликта между муниципальным и региональным уровнями власти.

2.1.3. Вынужденная неизбежность конфликтного подхода

Статья 12 Конституции предопределила одно из магистральных направлений муниципальной политики федерального законодателя: обеспечение гарантий местного самоуправления. Конкретное содержание этих гарантий выражается в основном в противодействии произвольному вмешательству в муниципальные дела со стороны субъектов РФ. Эта деятельность представляется особенно актуальной в условиях очевидного провала федеративного проекта, вытекающего из других статей Конституции (см. об этом ниже — раздел 3.1). Дух конфликтности, пронизывающий 12-ю статью, был бы достоин осуждения в том случае, если бы региональное звено государственности было сформировано по всем правилам федеративного строительства. В условиях, когда эти правила не были выполнены, а бесконтрольность региональной власти делает ее все более опасной для общества, жесткие нормы 12-й статьи помогают не только хотя бы частично защитить институт местного самоуправления от разрушительных атак региональных элит, но и рассматривать данный институт как элемент системы “сдержек и противовесов”.

2.1.4. Невозможность профессионального надзора

Другим следствием данного положения Конституции является невозможность создания в России института профессионального надзора за деятельностью местных властей. Спектр возможностей воздействия государства на органы самоуправления в России не выходит за рамки чисто правового (прокурорского и судебного) контроля. При помощи профессионального надзора государство могло бы устранять причины возможных нарушений; без него правовой контроль не может быть эффективным, особенно если принять во внимание огромное количество муниципальных образований и отсутствие опыта взаимодействия с этим институтом у прокуратуры и судебной системы.

2.1.4.1. Муниципальный либерализм как один из источников муниципального произвола

Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма является фактором, содействующим развитию благоприятной среды для коррупции в местных органах власти и способным в конечном счете привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления. Представление о масштабах нарушений на муниципальном уровне можно получить из письма Генерального прокурора на имя Председателя Государственной Думы от 25 февраля 1997 г., согласно которому “только за последние полтора года в ходе прокурорских проверок в представительных органах и администрациях городов, районов и сельских поселений выявлено свыше 70 тыс. правонарушений...” Основные виды нарушений —

  • присвоение полномочий (особенно в сфере лицензирования и налогообложения),
  • незаконное введение штрафов,
  • вмешательство в хозяйственную жизнь предприятий,
  • нарушение требований земельного законодательства.

В региональных очерках, ставших эмпирической основой настоящего издания, можно найти многочисленные свидетельства нарушений на муниципальном уровне.

2.1.4.2. Финансовый произвол на местах как результат несбалансированности муниципальной политики центра

В последнее время участились также обвинения муниципальных властей в нецелевом использовании средств, ставшие особенно актуальными ввиду хронической задолженности консолидированного бюджета перед врачами и учителями. Та доля ответственности за хронические невыплаты, которая ложится на местные бюджеты, напрямую вытекает из ст. 12 Конституции. Следуя ее букве и духу, федеральный законодатель не мог предусмотреть механизмы прямого вмешательства государства в финансовые дела местных властей. Результатом этого стало положение, при котором единственной инстанцией, контролирующей ряд финансовых решений (помимо избирателей) местных властей, оказалась их собственная совесть. В частности, никакая государственная служба не в состоянии предотвратить:

  • практику непомерного и необоснованного увеличения расходов на управленческие функции муниципалитетов (включая зарплату руководства и аппарата) в условиях отсутствия аналогичного роста фонда зарплаты учителей и врачей, а подчас и сохранения задолженности перед ними;
  • выполнение и перевыполнение планов финансирования не самых жизненно важных статей местных бюджетов в ситуации неисполнения защищенных (т.е. как раз жизненно важных) статей тех же бюджетов;
  • активное поощрение практики взаимозачетов с хозяйствующими субъектами, поставляющими услуги и продукцию для муниципальных нужд.

Кроме того, отсутствие возможности для государственных финансовых органов контролировать муниципальный бюджетный процесс существенно затрудняет выявление правоохранительными органами фактов нецелевого использования средств и других финансовых нарушений.

Таким образом, вполне оправданная политика укрепления гарантий местного самоуправления, вытекающая из ст. 12, не была сбалансирована мероприятиями, направленными на усиление ответственности местных властей и создание правовых механизмов, упреждающих незаконное и (или) нерациональное поведение муниципалитетов в финансовой сфере. Впрочем, справедливости ради надо отметить, что само наличие этой статьи существенно затрудняет проведение такого рода мероприятий.

2.2. Децентрализация муниципальной политики

Вторым фундаментальным положением Конституции, предопределившим специфику постсоветского муниципального проекта, явилось отнесение вопросов местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов. При этом Конституция (ст. 72, п.1 “н”) обязывает федерацию устанавливать общие принципы регулирования, а более конкретные, следовательно, относит к компетенции субъектов РФ.

Преемственность постсоветского муниципального проекта по отношению к советскому проявляется в сохранении его федерального происхождения. Вышеуказанный пункт Конституции 1993 г. подтвердил, что местное самоуправление в России — порождение федеральной власти, которая уполномочивается Конституцией разработать его основные принципы. Это обстоятельство выделяет Россию на фоне других федеративных государств мира. Так, в постановлениях Верховного Суда США можно встретить максиму о том, что местные общины являются “креатурами штатов”. По этой причине деятельность общин регулируется исключительно законодательными актами штатов. В Конституции ФРГ присутствуют только общие положения о гарантиях для коммунального самоуправления, а основные законодательные акты, регулирующие его деятельность, вырабатываются на уровне земель. От этих федеративных государств Россию отличает то обстоятельство, что местное самоуправление является здесь креатурой федерации. На долю ее субъектов фактически приходится лишь конкретизация и уточнение федеральных законов в области самоуправления.

Отличие постсоветского проекта заключается в том, что в соответствии с продекларированными новой Конституцией принципами федерализма он отводит регионам гораздо большую роль в регулировании муниципальных вопросов, чем та, которая была им свойственна прежде. Это позволяет говорить о децентрализации (регионализации) муниципальной политики в постсоветском проекте.

2.2.1. Проблемы процесса децентрализации муниципальной политики

Сложности и тупики процесса децентрализации муниципальной политики связаны в первую очередь с неудачей (если не сказать — провалом) федеративного проекта, содержавшегося в Конституции 1993 года. Одним из основных признаков этого провала является отсутствие реального и эффективного механизма приведения региональных законодательств в соответствие с федеральным, равно как и невозможность применения федеральных санкций к субъектам РФ, практикующим систематические нарушения российского законодательства.

Данное обстоятельство не могло не отразиться на региональном регулировании института местного самоуправления. Нарушения регионами федерального законодательства в этой области варьируются — от наиболее злостных и вызывающих до относительно умеренных. При этом реакция федеральных властей на поведение нарушителей индивидуализирована и крайне противоречива, поскольку зависит от “особых отношений” региона с федеральным центром.

2.2.1.2. Местное самоуправление в “суверенных” республиках

Некоторые из республик в составе РФ первыми увидели в местном самоуправлении угрозу своему всемогуществу, которого они достигли путем постепенного перетягивания полномочий от федерального центра, — и первыми объявили крестовый поход на этот новый и только нарождающийся в России институт гражданского общества.

Наиболее последовательными противниками нового института выступили лидеры “суверенизации”, республики Татарстан и Башкортостан, на территории которых в настоящее время местное самоуправление либо отсутствует, либо существует в крайне урезанном виде. Подобное положение вещей обусловлено привилегированным статусом этих республик в системе взаимоотношений с президентской и исполнительной властью РФ. Данный статус был закреплен договорами о разграничении полномочий между Российской Федерацией и данными республиками, — особенно теми статьями этих договоров, которые передали в их безраздельное ведение установление системы органов государственной власти. Тем самым федеральная власть дала им карт-бланш на выстраивание местных структур государственной власти (выборных Советов и формируемых сверху администраций), служащих суррогатом органов местного самоуправления.

Если в случае Татарстана и Башкирии существует юридическая “зацепка”, придающая видимость легитимности их стремлению игнорировать муниципальное законодательство РФ, то в случае с другими республиками в составе РФ отсутствует даже такое эфемерное основание для нарушений. В договорах с Республикой Саха (Якутией), Республикой Коми и др. уже предусматривается, что устанавливать систему органов государствееной власти и местного самоуправления они могут только в соответствии с федеральным законодательством. Впрочем, это совершенно не мешает данным субъектам РФ нарушать российские законы, а федеральным властям — закрывать глаза на подобные нарушения.

2.2.1.3. “Удмуртское дело” как пример эффективного реагирования федерального центра на нарушения

Подобная апатия федеральных властей на многочисленные нарушения законодательства о местном самоуправлении свидетельствует скорее об их нежелании, нежели неспособности воздействовать на фрондирующие регионы. Так, В Удмуртии общими усилиями президента, Конституционного суда, прокуратуры и части депутатов Государственной Думы (в частности, фракции “Яблоко”) удалось добиться отмены неконституционного закона “О системе органов государственной власти в Республике Удмуртия” и полностью восстановить существовавшую до его принятия систему органов местного самоуправления.

Эта победа центра продемонстрировала многим субъектом РФ бесперспективность попыток перенять татарско-башкирский опыт ликвидации института местного самоуправления. Однако успех удмуртского дела не был развит: положение в других субъектах РФ — нарушителях муниципального законодательства осталось прежним. В их число, помимо Татарстана и Башкирии, входят республики – Калмыкия, Коми, Мордовия, Ингушетия, Северная Осетия, края — Ставропольский и Приморский; области — Новосибирская, Московская и ряд других. Более того, создаются опасные прецеденты поддержки президентом РФ действий региональных властей, нарушающих законодательство о местном самоуправлении, как это случилось, например, в декабре 1998 года, когда губернатор Приморского края Наздратенко пролоббировал подписание Ельциным антиконституционного Указа об отстранении от должности мэра Владивостока.

Подобная непоследовательность федеральных властей (особенно исполнительной и президентской “ветвей”) проявляется отнюдь не только в вопросах защиты прав граждан на местное самоуправление. Она отражает общую слабость государства на федеральном уровне, его неспособность противостоять центробежным тенденциям в стране и реагировать на все более очевидные признаки ее распада. Так или иначе, но в настоящее время следует констатировать, что муниципальный проект в том виде, который предусмотрен Конституцией и федеральными законами, реализован далеко не на всей территории РФ.

3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ КАК ОСНОВНОЙ ИНСТРУМЕНТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ

3.1. Сопоставление результатов конституционных проектов децентрализации на муниципальном и региональном уровня

Наряду с муниципальным проектом Конституция 1993 г. содержала еще и федеративный проект, призванный организовать власть на уровне регионов. О результатах реализации федеративного проекта можно судить по следующим фактам:

  • с одной стороны,
    • законодательная база российского федерализма до сих пор ограничивается весьма скудными положениями Конституции, дополнительное регулирование в виде федеральных законов отсутствует;
    • губернаторские выборы прошли в отсутствие предписанного Конституцией (ст. 77, п. 1) рамочного закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ;
  • с другой стороны,
    • местное самоуправление в России имеет достаточно солидную законодательную базу, в которую, помимо Конституции входят четыре основополагающих федеральных закона;
    • выборы органов местного самоуправления были повсеместно, за редким исключением, проведены только после вступления (в сентябре 1995 г.) в силу закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, как это и предполагается пунктом “н” статьи 72 Конституции

  • Из данного сопоставления следует, что
    • институт местного самоуправления обладает более высокой полнотой легитимности, нежели институт федерализма;
    • способность федеральных властей управлять процессом муниципализации (т. е. через корректировку законодательства проводить муниципальную политику) резко контрастирует с их неспособностью (ввиду отсутствия законодательства) целенаправленно влиять на федеративные отношения, т. е. проводить какую-либо федеративную политику.

Итак, конституционный проект муниципализации выгодно отличается от проекта федерализации тем, что в ходе его осуществления последовательность, вытекающая из духа Конституции, не была нарушена. Таким образом, была заложена предпосылка того, что

  • институт местного самоуправления получил высокую степень легитимности в России,
  • открылась возможность для наращивания законодательной базы местного самоуправления,
  • федеральные структуры получили возможность контролировать и регулировать процесс муниципализации,
  • федеральная власть получила абсолютно легитимного союзника, потенциально способного противостоять стихийной децентрализации на региональном уровне.

3. 2. Базисный муниципальный закон

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, является базисным законом, в котором формулируется квинтэссенция постсоветского муниципального проекта.

Его основными чертами, конкретизирующими и дополняющими установки Конституции, являются:

  • установление общих принципов организации органов местного самоуправления, а не системы органов местного самоуправления, как это имело место в советском муниципальном проекте;
  • установка на разнообразие моделей организации местного самоуправления, вытекающая из статьи 131 Конституции;
  • единообразие подходов ко всем субъектам местного самоуправления (муниципальным образованиям) — в отличие от дифференцированного подхода советского периода, предусматривавшего различный правовой статус городских, районных и сельских Советов;
  • четкое определение компетенции органов государственной власти субъектов РФ в вопросах местного самоуправления;
  • конкретизация экономических прав органов местного самоуправления, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, самостоятельное распоряжение средствами профицита и т.д.
  • перечень основных доходов местных бюджетов.

3.3. Результаты реализации базисного закона

Основные задачи федеральной политики состояли в том, чтобы

  1. добиться от субъектов РФ формирования системы органов самоуправления путем принятия необходимых для этого региональных законов и проведения муниципальных выборов;
  2. обеспечить необходимую финансово-экономическую самостоятельность органов самоуправления.

Решение первой задачи оказалось нереальным в сроки, предусмотренные законом “Об общих принципах...” (до 1 марта 1996 г.). Поэтому сроки были продлены до конца 1996 г. С целью предотвратить саботаж данного закона отдельными субъектами РФ федеральный законодатель принял нетривиальное решение, принявшее форму федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, вступивший в силу в ноябре 1996 года.

По сути дела этот закон представляет собой прецедент федерального вмешательства в компетенцию регионов, не выполняющих требования федерального законодательства, — в данном случае закона “Об общих принципах...”. В этом случае право назначать выборы передавалось судам, а правила их проведения устанавливались специальным приложением к закону “Об обеспечении конституционных прав ...”.

Таким образом, федеральную политику на первом — организационном этапе реализации закона “Об общих принципах...” можно считать весьма успешной (если, конечно, вывести за скобки “суверенные территории”). На 1 февраля 1997 года в 76 субъектах Российской Федерации были приняты законы о местном самоуправлении, в подавляющем большинстве из них проведены муниципальные выборы.

Вторая задача — создание финансовой независимости местного самоуправления — фактически не решена до сих пор.

3.4 Создание финансовых основ местного самоуправления — нерешенная задача муниципальной политики федерального центра

Основными причинами невыполнения этой задачи являются:

  • общий экономический и финансовый кризис;
  • неравномерность экономического развития, унаследованная от советского периода;
  • несовершенство налоговой и бюджетной системы России;
  • импульсивные и нескоординированные действия федеральных властей по реформированию этой системы.

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением генеральным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований с учетом расходов, возложенных на них государственными решениями. В этих условиях главными резервуарами жизненных соков для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий, НДС и акцизы. Особая проблема заключается в том, что данная “подпитка” не контролируется самими муниципалитетами: руку на “рубильнике” держит руководство субъекта РФ. Именно оно определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год.

Ограничить этот произвол был призван закон “О финансовых основах местного самоуправления”, вступивший в силу в конце 1997 года. Основная его идея заключается в том, что определенные “дозы” централизованной финансовой “подпитки” (т. е. доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. В соответствии с законом каждый субъект РФ должен закрепить за муниципалитетами (в среднем по субъекту РФ) не менее

— 50 % средств от подоходного налога с физических лиц,
— 5 % налога на прибыль,
— 10 % НДС,
— 10 % акцизов.

федеральный законодатель рассчитывал, что это позволит несколько стабилизировать местные финансы, сузить возможности манипулирования со стороны региональных администраций. Однако в настоящее время следует признать, что данный закон пока не смог породить в стране жизнеспособного института местных финансов.

В первую очередь, не решена основная задача закона: обеспечить справедливое распределение финансовых ресурсов (в виде отчислений от регулирующих налогов и трансфертов) между муниципальными образованиями на территории субъекта РФ. Главный просчет законодателя заключался в том, что формула распределения ресурсов (“в среднем по субъекту РФ”) содержала отсылку к так называемым “минимальным социальным стандартам”, введенным в муниципальное право законом “Об общих принципах ...”. Данные нормативы на федеральном уровне до сих пор не разработаны (вопреки многократным обещаниям правительства), а новая схема решения вопроса о распределении финансовых ресурсов пока не придумана. Это позволяет субъектам РФ распределять трансферты и доли федеральных налогов столь же произвольно, как они делали это до принятия закона. В данном пункте мы имеем очевидный пробел муниципальной политики, осуществляемой на федеральном уровне, причем нет никаких гарантий его заполнения в обозримой перспективе.

Справедливости ради надо отметить, что закон “О финансовых основах...” является достаточно важной вехой на пути формирования полноценного института местных финансов. Данный закон

  • определяет понятие, состав и принципы формирования местных финансов,
  • регламентирует муниципальный бюджетный процесс,
  • устанавливает предельно допустимые размеры муниципальных займов,
  • ограничивает участие местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков;
  • предусматривает право муниципалитетов на создание собственных казначейства и налоговой службы;
  • дает исчерпывающий перечень собственных доходов местных бюджетов, распадающийся на три категории: местные налоги и сборы, (в соответствии с налоговым законодательством); другие собственные доходы (100 % от приватизации муниципального и 10 % — государственного имущества, от аренды, платежей за пользование недрами, штрафов, лотерей и госпошлины; сюда же относятся 50 % налога на имущество предприятий и подоходный налог с предпринимателей без образования юр. лица); доли федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе.

3.4.1. Налоговые инициативы правительства как вызов и угроза муниципальному проекту в России

Не сумев решить задачу обеспечения финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления, авторы муниципальной политики в федеральных органах власти оказались (летом 1998) года перед лицом новой угрозы, которой они не смогли противостоять. Налоговые инициативы правительства С.Кириенко нанесли болезненный удар по доходной базе местных бюджетов. В результате их проведения

  • сократились поступления от местных налогов;
  • была практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей;
  • резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных властей,
  • уменьшилась стабильность доходной базы местных бюджетов.

Особенно опасными с этой точки зрения выглядят поправки в закон “Об основах налоговой системы”, предусматривающие введение налога с продаж и отмену большинства местных налогов, в числе которых были существенные важные — например, сбор за право торговли и ряд других.

С другой стороны, поступления от налога с продаж распределяются по этому закону в пропорции 40% (региональный бюджет) к 60% (местный). Экспертами уже подсчитано, что убытие местных налогов далеко не везде компенсируется введением налога с продаж. На многих территориях, особенно сельских, большой объем продаж совершается на розничных рынках, т. е. проходит мимо кассовых аппаратов. Таким образом, местные бюджеты, на которых лежит основное бремя расходов по финансированию социальной сферы (школ, зарплаты учителям, врачам и т.д.), резко теряют свои привычные финансовые поступления.

Другим очень опасным следствием принятия поправки о налоге с продаж является лишение местных властей налоговой инициативы, поскольку и ставки этого налога, и перечень товаров, освобождаемых от обложения этим налогом, устанавливается субъектом федерации. Таким образом, налоговая политика почти полностью переходит в руки регионов.

То же самое касается инициативы правительства по введению единого налога на вмененный доход с мелких предпринимателей, все основные рычаги по которому, в том числе и оценка дохода, и определение категорий его плательщиков отдаются в управление субъектов РФ. Это означает, что органы местного самоуправления лишаются возможности проводить политику по развитию на своей территории мелкого бизнеса.

Опасность Налогового Кодекса главным образом заключается в том, что он резко сокращает перечень местных налогов. Фактически их количество сокращается до пяти, но при этом предполагается, что три местных налога могут быть консолидированы в единый налог на недвижимость, а он в свою очередь квалифицирован в Налоговом Кодексе как региональный. Таким образом, этот налог на недвижимость превращается в очередной регулирующий налог, которым управляет не местная, а региональная власть. И хотя органы местного самоуправления будут получать доход от этого налога, они не смогут им управлять, не смогут на его основе проводить какую-либо налоговую политику. В случае, если данные статьи Налогового Кодекса вступят в силу, то это может привести просто к уничтожению местного самоуправления в России.

Именно эта перспектива, казавшаяся невероятной еще год назад, становится сегодня все более реальной. В условиях, когда ключевые решения правительства упорно принимаются откровенно вразрез с интересами местного самоуправления, речь должна идти уже не о развитии, а об элементарном выживании этого института. В данном контексте достаточно выразительно звучат мнения членов правительства о восстановлении административной вертикали, что равнозначно полному отказу от стержневых идей постсоветского муниципального проекта. Все это свидетельствует о том, что в настоящее время данный проект преодолевает полосу глубокого кризиса, выход из которого будет зависеть от способности федеральных политиков находить новые идеи, подходы и решения.


наверх страницынаверх страницы на верх страницы









Заказать работу

© Библиотека учебной и научной литературы, 2012-2016 Рейтинг@Mail.ru Яндекс цитирования