В библиотеке

Книги2 383
Статьи2 537
Новые поступления0
Весь каталог4 920

Рекомендуем прочитать

Турен А.Возвращение человека действующего. Очерк социологии
В книгу вошли теоретические исследования А. Турена - известного французского социолога, критика классической социологии.

Полезный совет

Расскажите о нашей библиотеке своим друзьям и знакомым, и Вы сделаете хорошее дело.

Алфавитный каталог
по названию произведения
по фамилии автора
 

АвторДрабкина Т., Терехова В.
НазваниеРеформа местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Год издания2002
РазделСтатьи
Рейтинг0.04 из 10.00
Zip архивскачать (27 Кб)
  Поиск по произведению

Реформа местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Общие сведения о регионе

Краткая история

Санкт-Петербург основан царем Петром I (1672-1725) в 1703 году и был предназначен стать столицей России. Санкт-Петербург расположен на восточном берегу Финского залива на 42-х островах дельты Невы.

Название города изменялось: с 1914 по 1924 г. – Петроград; с 1924 по 1991 г. – Ленинград. В 1991 г. на основании итогов местного референдума постановлением Верховного Совета РФ возвращено историческое название Санкт-Петербург.

В 1931 году Ленинград был выделен из состава Ленинградской области как город республиканского подчинения и с этого времени входил в состав РСФСР непосредственно. В 1992 году при подписании Федеративного договора и внесении соответствующих изменений в Конституцию был закреплен статус Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации.

Площадь города составляет 606 кв. км, с ближайшими пригородами (административно подчиненными Санкт-Петербургу) – 1439 кв. км.

Санкт-Петербург является признанным историческим, культурным и образовательным центром мирового значения. В городе имеются 42 государственных и около 50 негосударственных высших учебных заведений, всемирно известные музеи, театры, библиотеки.

Численность населения по состоянию на 1 января 1997 года – 4778,9 тыс. человек, из них 562,8 тыс. человек проживает в пригородах. С 1993 года численность населения уменьшилась на 173,4 тыс. человек, или на 3,5%.

Согласно данным переписи 1989 года, наиболее многочисленные национальные группы – русские (89,1%), украинцы (3,0%), евреи (2,1%), белорусы (1,9%) и татары (0,9%).

Трудоспособное население по состоянию на 1 января 1997 года составляло 59,1%.

В настоящее время Санкт-Петербург разделен на 20 административно-территориальных единиц — районов, в том числе 4 города (Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петродворец). Численность населения во внутригородских районах – 400-600 тысяч человек. Последняя реорганизация административного устройства была произведена в 1994 году, когда распоряжением мэра (в отсутствие органа законодательной власти) были упразднены 6 районов и одновременно путем объединения образованы 3 новых района. Согласно Уставу и законам Санкт-Петербурга, на уровне этих административных единиц осуществляется местное государственное управление. Административными органами управления являются Территориальные управления Администрации Санкт-Петербурга. Должностное лицо – глава Территориального управления.

Местное самоуправление (МСУ) в Санкт-Петербурге организовано по микрорайонному принципу, то есть на том уровне, где скорее должно было бы функционировать территориальное общественное самоуправление (ТОС). На уровне административно-территориальных единиц (районов) МСУ нет. Всего в Санкт-Петербурге 111 муниципальных образований (МО), из них 8 городов-спутников, 21 поселок пригородной зоны, 82 МО в пределах внутригородских микрорайонов. Численность населения в МО колеблется от 106 до 142000 человек. Представительный орган – муниципальный совет; должностное лицо – глава муниципального образования.

Региональная государственная власть представлена губернатором Санкт-Петербурга и Законодательным собранием (ЗС) Санкт-Петербурга.

Высшее должностное лицо исполнительной власти — губернатор Санкт-Петербурга (до 1996 года – мэр Санкт-Петербурга). Губернатор Санкт-Петербурга Яковлев Владимир Анатольевич избран в результате выборов, состоявшихся 19 мая — 2 июня 1996 года. На выборах В.Яковлев (В октябре 1993 г. был назначен первым заместителем мэра. С 1994 г. — первый заместитель председателя правительства Санкт-Петербурга, председатель комитета по управлению городским хозяйством) победил мэра Анатолия Собчака, который, в свою очередь, был избран населением 12 июня 1991 года.

Законодательное собрание Санкт-Петербурга в составе 50 депутатов избрано в результате двух этапов выборов, состоявшихся марте – ноябре 1994 года. Срок первой легислатуры заканчивается в декабре 1998 года.

На выборах в Государственную Думу 12 декабря 1993 года по партийным спискам в Санкт-Петербурге наибольшее количество голосов набрали “Выбор России” (26,25%), блок “Явлинский-Болдырев-Лукин” (20,34%), ЛДПР (17,43%), РДДР (8,66%) и КПРФ (7,43%). Из 8 одномандатных округов в 5-ти победили кандидаты, выдвинутые либо поддержанные блоком “Выбор России”; 3 независимых кандидата (центрист, предприниматель либерального направления и оппозиционный кандидат).

На выборах в Государственную Думу 17 декабря 1995 года по партийным спискам в Санкт-Петербурге наибольшее количество голосов набрали “ЯБЛОКО” (16,0%), КПРФ (13,2%), НДР (12,8%), ДВР – ОД (12,4%), ПСТ (6,5%), КРО (5,1%). Из 8 одномандатных округов в пяти победили кандидаты, выдвинутые Санкт-Петербургской Региональной партией центра – “ЯБЛОКО”, еще в одном округе победил член фракции “ЯБЛОКО” Государственной Думы 1-го созыва, баллотировавшийся как независимый кандидат. Кроме того, избраны один представитель ДВР-ОД и лидер “Демократической России” Г.Старовойтова, баллотировавшаяся как независимый кандидат.

На президентских выборах в 1996 году в первом туре наибольшее количество голосов получили Б.Ельцин (49,6%), Г.Явлинский (15,16%), Г.Зюганов (14,96%) и А.Лебедь (14,04%). Во втором туре Б.Ельцин набрал 73,86% голосов, Г.Зюганов – 21,09%

Предыстория реформы

Местная власть в Санкт-Петербурге функционировала на уровне районов. Представительными органами были районные Советы, избираемые населением. Численность районных Советов 1990-93 гг. – 120-150 депутатов.

В октябре 1993 года на основании указа Президента РФ от 9.10.93 прекращены полномочия районных Советов. Полномочия МСУ переданы главам администраций районов.

Правовые основы МСУ

История создания закона о МСУ

Создание законодательной базы МСУ в Санкт-Петербурге отмечено более чем двухгодичной ожесточенной борьбой между и внутри органов городской власти, неоднократно приводившей к политическим кризисам. Процесс начался в последний год полномочий мэра А.Собчака, завершился (возможно, не окончательно) при новом руководителе исполнительной власти – губернаторе В.Яковлеве. При этом борьба элит проходила на фоне почти полного равнодушия населения как к самой идее МСУ, так и к принципам его организации.

Проследим основные этапы этого процесса.

Сентябрь 1995 года

Вступивший в силу 1 сентября 1995 года закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” создал определенные сложности для Санкт-Петербурга и Москвы, которые одновременно являются и городами (субъектами МСУ), и субъектами РФ, имеющими органы государственной власти. Согласно букве закона, требовалось формирование МСУ общегородского уровня. Это грозило возникновением дублирующих друг друга параллельных структур – муниципальных и государственных, между которыми неизбежно возникнет конкуренция. С другой стороны, сразу же обозначилось противодействие со стороны исполнительной власти созданию МСУ на уровне районов (аргумент: город превратится в конфедерацию независимых районов и потеряет управляемость). ЗС оказалось неготовым к решению этой проблемы — к разработке подходов к ней депутаты практически не приступали. Мэр А.Собчак, напротив, проявил оперативность — уже 6 сентября он внес в ЗС законопроект “Об отдельных вопросах формирования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге”. Проект содержал два ключевых момента. Во-первых, предлагалось на переходный период 6 месяцев возложить функции органов МСУ на ЗС и мэрию. (Понимая, что это положение расходится с требованиями закона, А.Собчак заявил, что собирается добиваться перед президентом права для Санкт-Петербурга самостоятельно определять порядок формирования системы МСУ). Во-вторых, предлагалось изменить административно-территориальное устройство Санкт-Петербурга, в результате чего территории компактного проживания, административно подчиненные Санкт-Петербургу, — города Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Пушкин, Петродворец и некоторые поселки — утрачивали свой статус и становились районами Санкт-Петербурга (что лишало их возможности формирования полноценного МСУ).

Законопроект мэра вызвал скандал и внес раскол в депутатский корпус. Многие депутаты и эксперты отмечали, что предлагаемый подход противоречит Конституции — органы государственной власти не могут брать на себя полномочия органов МСУ.

Еще больший скандал вызвала инициатива изменения статуса пригородов. Мэр был обвинен в попытке нарушить ст. 131 Конституции РФ (определяющей, что изменение границ территорий, на которых осуществляется МСУ, допускается с учетом мнения населения этих территорий), а также в стремлении на корню зарубить идею МСУ на этих территориях. В числе самых жестких противников изменения статуса пригородов был председатель постоянной комиссии ЗС по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству А.Кривенченко. По его и ряда других депутатов инициативе прошли переговоры с руководителями исполнительной власти этих городов и поселков. Большинство руководителей высказалось против включения этих территорий в состав Санкт-Петербурга, ссылаясь на необходимость проведения местных референдумов.

13 сентября закон, предусматривающий изменение статуса городов пригородной зоны, все же был принят за основу. Тогда ряд депутатов во главе с А.Кривенченко заявили, что в случае принятия закона в целом обжалуют его в Конституционном суде РФ. Через неделю ЗС вернулось к обсуждению законопроекта и приняло поправки, суть которых заключалась в возвращении городам и поселкам пригородной зоны статуса муниципальных образований. Тем самым концепция закона в варианте, ранее принятом за основу, была перечеркнута. Были внесены и другие поправки, в результате проект перестал устраивать всех. При голосовании его провалили [].

Октябрь 1995 года

К этому времени произошли изменения в позиции мэра – он взял курс на создание органов МСУ на общегородском уровне, причем идея состояла в том, чтобы провести выборы только представительного органа МСУ — Городской Думы из 25 депутатов, а исполнительную власть местного и государственного уровня объединить в лице мэра.

Понимая, что через ЗС провести эту модель не удастся, мэр сделал попытку решить вопрос посредством городского референдума, совместив его с выборами в Государственную Думу (17.12.97.). Было издано распоряжение мэра “О мерах по подготовке и проведению общегородского референдума”, главам районных администраций было предписано организовать сбор подписей граждан Санкт-Петербурга за проведение референдума.

В ЗС не сомневались, что в условиях недостаточной информированности населения никто не сможет толком разобраться в сути проблемы и большинство просто автоматически выскажется за предложенный мэром вариант. Такое развитие событий не устраивало большинство в ЗС, многие депутаты опасались, что формирование параллельных органов на деле обернется продлением полномочий мэра на неопределенный срок.

Воспользовавшись отсутствием на тот момент закона Санкт-Петербурга о референдуме, депутаты оперативно приняли закон “О некоторых вопросах реализации Федерального Закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”, согласно которому выборы органов МСУ назначаются ЗС; их численный состав, а также территории муниципальных образований определяются ЗС; органы государственной власти Санкт-Петербурга не вправе выносить на городской референдум вопросы местного значения. Таким образом, проблема референдума была решена. Между тем срок, отпущенный федеральным законом на принятие региональных законодательных актов о МСУ (3 месяца), истекал [].

Ноябрь – декабрь 1995 года

Мэр наложил вето на упомянутый выше закон, однако вето было преодолено.

Далее председателю ЗС Ю.Кравцову удалось договориться с мэром о дальнейшем согласовании позиций по вопросам организации МСУ. Мэр подписал принятый в октябре закон, вопрос о референдуме перестал быть актуальным.

ЗС приступило к обсуждению проекта закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”. Предметом обсуждения стали 2 инициативных законопроекта. Один был подготовлен рабочей группой с участием комиссии законодательных инициатив Санкт-Петербургской Региональной партии центра – “ЯБЛОКО” (партия была представлена в ЗС двумя депутатами), другой — комиссией ЗС по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству. За основу был принят согласованный законопроект со следующими основными положениями:

  • МСУ осуществляется исполнительными и представительными органами;
  • местная администрация подотчетна и подконтрольна представительному органу МСУ;
  • на уровне города не предусмотрено создания системы органов МСУ, параллельных имеющимся органам государственной власти;
  • МСУ вводится на уровне районов и городов-спутников, где избираются муниципальные представительные органы численностью 10-25 человек, которые принимают устав МСУ, и формируют муниципальные исполнительные органы.
  • глава администрации МО избирается населением.

Закон вводил переходный период – 4 года, когда органы МСУ имеют усеченные полномочия, в частности, лишаются права принимать собственные нормативные акты и устанавливать местные налоги [,].

Январь 1996 года

Как только закон о МСУ был принят, он подвергся сокрушительной критике с разных сторон. Мэр заявил, что реализация закона приведет к разрушению города как единого хозяйственного субъекта. Он также заявил, что недопустима предусмотренная законом передача в исключительную компетенцию органов МСУ таких функций, как регулирование планировки и застройки территорий МО, организация транспортных потоков, системы связи, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения.

К позиции мэра присоединились многие депутаты ЗС, в том числе представители ДВР, а также политсовет регионального отделения ДВР. Полномочный представитель президента РФ в Санкт-Петербурге С.Цыпляев выступил с критикой закона с других позиций: закон противоречит Конституции и федеральному закону “Об общих принципах…” и нарушает права граждан, так как лишает их возможности участвовать в принятии устава МСУ посредством референдума. Таким же нарушением он назвал и запрет в течение переходного периода на установление местных налогов органами МСУ. Он заявил, что если ЗС не внесет в закон соответствующие изменения, он обратится в суд как частное лицо с иском о нарушении его гражданских прав.

Мэр наложил вето на закон.

Далее в истории создания закона о МСУ наступила большая пауза. Во-первых, решили дождаться решения Государственной Думы по законодательной инициативе, внесенной депутатом из Санкт-Петербурга А.Шишловым (“ЯБЛОКО”) совместно с мэром Москвы Ю.Лужковым. Предлагалась поправка в федеральный закон “Об общих принципах…”, согласно которой с целью обеспечения единства городского хозяйства органы государственной власти городов федерального значения могут решать и ряд вопросов местного значения, что позволяет избежать фактического разделения города на систему полностью самостоятельных муниципалитетов. Проект был разработан при участии экспертов местного отделения “ЯБЛОКА” — Региональной партии центра.

Во-вторых, приближались выборы губернатора Санкт-Петербурга. ЗС было занято созданием законов о системе органов власти в Санкт-Петербурге и о выборах губернатора.

2 июня 1996 года состоялись выборы. Губернатором Санкт-Петербурга стал В.Яковлев. Орган исполнительной власти Санкт-Петербурга стал называться Администрацией Санкт-Петербурга. Борьба вокруг закона о МСУ вошла в новую фазу [].

Октябрь 1996 года

2 октября был принят за основу очередной вариант закона о МСУ, в котором сохранились все те положения, против которых возражал мэр А.Собчак. Это вызвало протест уже новой администрации Санкт-Петербурга. Со ссылкой на противоречие ряда положений закона Конституции РФ и действующему законодательству, администрация выступила за то, чтобы не принимать этот закон до рассмотрения Государственной Думой упомянутой выше законодательной инициативы.

Тем временем в данном вопросе произошла подвижка — 23 октября Государственная Дума приняла в первом чтении закон РФ “О внесении дополнений в федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (“поправку Лужкова — Шишлова”) [].

Декабрь 1996 года

4 декабря вступил в силу закон РФ “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ выбирать и быть избранными в органы МСУ”, призванный изменить ситуацию в 23 субъектах РФ, где до сих пор не было МСУ. Согласно этому закону, независимо от наличия или отсутствия законодательной базы МСУ, выборы должны пройти в обязательном порядке в ближайшее время, а дата выборов может быть назначена судом по представлению прокурора либо по жалобе гражданина или общественной организации на нарушение конституционных прав.

Немедленно после вступления закона в силу представитель Президента РФ в Санкт-Петербурге Сергей Цыпляев заявил, что теперь назначение выборов в Санкт-Петербурге становится исключительной прерогативой городского суда.

Но депутаты не согласились с этой точкой зрения и сочли, что ЗС успевает принять все необходимые документы, обеспечивающие законодательную базу МСУ. В день публикации федерального закона, 4 декабря, был принят закон Санкт-Петербурга “О проведении выборов депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге”, устанавливающий дату выборов — 6 апреля 1997 г.

25 декабря принят закон “О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге”. (Несколько позже был принят закон “О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге”; выборы глав МО были назначены также на 6.04.97.).

Вокруг закона о выборах депутатов муниципальных советов (МС) тоже шли ожесточенные дискуссии. Представители “ЯБЛОКА” и фракция “Коммунисты Ленинграда” настаивали на формировании советов по смешанной системе — мажоритарно-пропорциональной. Против выступили представители ДВР, прогубернаторские фракции, многие “независимые” депутаты. В окончательной редакции закона эта поправка не прошла. Не прошла также поправка лидера фракции “Коммунисты Ленинграда” Ю.Терентьева, предусматривавшая право выдвижения кандидатов трудовыми коллективами. После долгих дебатов была устранена возможность назначения главы местной администрации муниципальным советом, сохранился принцип выборности главы МО населением.

Согласно данному закону, муниципальные советы должны быть избраны в каждом административном районе Санкт-Петербурга и в каждом городе-спутнике. Срок полномочий муниципальных советов — 4 года. Выборы проводятся в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства. Закон устанавливает, что выборы в органы МСУ не могут проводиться одновременно с выборами депутатов ЗС.

Для обеспечения системы МСУ был принят закон “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга”, где определена единая территория Санкт-Петербурга как субъекта РФ с территориальными единицами — районами (без различия между пригородными и внутригородскими). Внутригородские районы и города-спутники являются МО. Закон был подписан губернатором В.Яковлевым и вступил в силу.

Однако вскоре в городской суд поступило сразу несколько исков с требованиями признать два принятых закона (о назначении даты выборов и об административно-территориальном устройстве) не соответствующими федеральному законодательству и нарушающими права граждан на МСУ. Истцы потребовали назначить выборы МСУ на общегородском уровне [].

Январь 1997 года

В январе произошло очередное обострение ситуации вокруг проблемы МСУ.

ЗС продолжило и завершило формирование законодательства о МСУ. Наконец был принят в целом закон “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” (с некоторыми поправками, но при сохранении прежней концепции).

Против принятых законов резко выступил полномочный представитель Президента РФ С.Цыпляев. Он указал, что закон о МСУ не соответствует федеральному законодательству и не может служить основанием для объявления и проведения выборов. Поскольку выборы не прошли в прошлом году (как это было установлено федеральным законом “Об общих принципах…”), процедура запуска выборов, в соответствии с законом “Об обеспечении конституционных прав граждан...” переходит в руки граждан и судов. В случае же, если город все-таки проведет выборы по принятым законам, их результаты, по мнению Цыпляева, будут опротестованы в судебном порядке.

В то же время решением суда было приостановлено действие двух ранее оспоренных законов (о выборах депутатов муниципальных советов и об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга).

Одновременно вышла на поверхность ранее скрытая от общественности борьба оппозиционных администрации Яковлева элит за формирование параллельных структур власти на общегородском уровне — муниципального совета и мэра Санкт-Петербурга. Сторонники этой позиции развернули в январе шумную пропагандистскую кампанию, явно воспользовавшись тем, что Государственная Дума из-за дебатов по бюджету и политических столкновений не успела приступить к запланированному рассмотрению во втором чтении “поправки Лужкова-Шишлова”.

Определилась и фигура, продвигаемая на пост мэра Санкт-Петербурга — Анатолий Собчак. О его поддержке заявили региональное отделение партии ДВР и Коалиция либеральных и правоцентристских сил (которые всегда поддерживали создание общегородских органов МСУ) [].

Февраль – апрель 1997 года

12 февраля Государственная Дума приняла в целом “поправку Лужкова-Шишлова”. Казалось бы, правовая неопределенность была устранена. Однако сторонники общегородского МСУ не сложили оружия — слушания дела по закону Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга” продолжались.

В марте – апреле состоялись судебные решения, от которых зависела судьба МСУ.

Суд отказал в удовлетворении требования о назначении выборов органа МСУ общегородского уровня. Одновременно суд удовлетворил иск о несоответствии федеральному законодательству закона Санкт-Петербурга о назначении даты выборов в органы МСУ. Руководствуясь законом РФ “Об обеспечении конституционных прав граждан…...”, суд назначил выборы МСУ на 28 сентября 1997 года [,].

Что касается многострадального закона о МСУ, то принятие Государственной Думой “поправки Лужкова-Шишлова”, казалось бы, устранило правовые препятствия для его окончательного принятия. Однако вскоре ситуация неожиданно вновь резко обострилась.

Май – июнь 1997 года

Администрация предприняла неожиданный шаг: в ее недрах был разработан альтернативный законопроект, предусматривающий создание органов МСУ в рамках муниципальных округов — внутрирайонных территорий, фактически — микрорайонов, по 5-7 в каждом районе. При этом управление районами должно осуществляться действующими (назначенными) районными администрациями.

Законопроект был внесен губернатором в ЗС в качестве альтернативы закону, ранее возвращенному без подписания. Проект вначале был неформально обсужден с рядом депутатов ЗС, при этом представителям администрации удалось склонить депутатов на свою сторону. Идея была поддержана, в частности, заместителем председателя ЗС В.Новоселовым (лидером прогубернаторской фракции “Патриоты Петербурга”) и председателем координационной группы ЗС по законодательству А.Ливеровским. Аргументы в пользу предлагаемой схемы сводились к нескольким основным тезисам:

  • население не готово к восприятию идеи МСУ;
  • формирование МСУ на уровне районов приведет к параличу городского хозяйства, налоговым, тарифным и “пограничным” межрайонным войнам, развалу системы здравоохранения и народного образования, криминализации муниципальных органов;
  • МСУ должно быть приближено к населению (по образцу европейских стран).

История с законопроектом вызвала бурю в политических кругах города. Депутаты ЗС — разработчики законодательства о МСУ заявили, что проект губернатора носит характер контрреформы в области МСУ, дискредитирует саму идею, нарушает достигнутые договоренности о концепции МСУ в Санкт-Петербурге как субъекте РФ, противоречит ряду законов РФ и Санкт-Петербурга. Подчеркивалось, что разработанная в ЗС концепция закона о МСУ обеспечивала целостность управления городским хозяйством. Альтернативная модель противоречит традиционной, привычной населению схеме управления и жизнеобеспечения, имеющей необходимую инфраструктуру. Губернаторская модель является неоправданно затратной: формирование более 100 МО увеличит армию чиновников и расходы на обеспечение деятельности МСУ. Новация невыгодна не только налогоплательщикам, но и районным администрациям, так как неизбежны конфликты из-за раздела собственности и бюджета. При сохранении управления районами за действующими администрациями у районной власти не будет стимула к развитию налогооблагаемой базы территории, так как при такой схеме районы не будут иметь самостоятельного бюджета, сохранится “сметное финансирование”.

Все противники новации сошлись в том, что причина появления идеи опустить МСУ на уровень, лишающий его реального влияния, — это нежелание исполнительной власти упускать из своих рук рычаги управления собственностью. Идея показалась выгодной и части депутатов, которым легче оказывать влияние на актив своего избирательного округа, то есть на совет “малого” муниципального округа.

28 мая на заседании ЗС по настоянию меньшинства, не согласного с идеей губернатора, рассматривались два законопроекта: внесенный губернатором и внесенный группой депутатов (сохранявший старую концепцию). По итогам голосования за основу был принят проект губернатора.

18 июня, несмотря на отчаянное сопротивление меньшинства, ЗС приняло в целом новую редакцию закона о МСУ, а также закон “О внесении изменений в Законы Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга” и “О структуре администрации Санкт-Петербурга”. В своей совокупности эти законы устанавливают систему МСУ, предложенную администрацией. Губернатор немедленно подписал эти законы. 25 июня законы были опубликованы и вступили в силу.

Таким образом, назначенные судом на 28 сентября выборы должны пройти в 82-х микрорайонах Санкт-Петербурга и 29-ти городах-спутниках и поселках пригородной зоны (всего 111 МО).

С принятием законов споры вокруг системы МСУ не только не утихли, но вспыхнули с новой силой. Навязанную систему МСУ резко осудил политсовет РПЦ — “ЯБЛОКО”. Таким образом, обозначились принципиальные расхождения между губернатором и поддержавшей его на выборах политической силой. Член политсовета РПЦ, советник губернатора по вопросам МСУ М.Горный (один из разработчиков законодательства Санкт-Петербурга о МСУ) в знак протеста ушел в отставку.

Местное отделение ДВР, как и его представители в ЗС, поддержало новые законы.

В городской суд был подан ряд исков от частных лиц и общественных организаций о признании новых законов противоречащими федеральному законодательству. Выдвигались следующие основания:

  • нарушена статья Конституции РФ о невмешательстве законодательной и исполнительной властей в решения судебной власти (судебным решением от 13 марта назначена дата выборов МСУ по территориальным образованиям, то есть в районах);
  • нарушена статья Конституции РФ, согласно которой территориальное деление должно проводиться по историческим традициям и с учетом мнения жителей.

25 июня (то есть после судебного назначения выборов и после принятия окончательной редакции закона о МСУ) ЗС приняло в целом давно дебатировавшийся закон “О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге”. Этот закон противоречил федеральному закону от 4.12.97 (на основании которого уже были назначены судом выборы) в 2-х ключевых моментах:

  • устанавливал мажоритарную систему выборов в одномандатных округах (вместо многомандатных);
  • не содержал требования кворума для явки избирателей.

Факт принятия такого закона свидетельствовал, что депутаты не оставляли надежды на то, что удастся провести выборы по городскому законодательству (судебные разбирательства по оспоренным законам еще не были завершены).

Вскоре городской суд отклонил иски, оспаривающие новые законы о МСУ и об административно-территориальном устройстве, и оставил в силе дату выборов — 28 сентября. Верховный Суд РФ оставил в силе решения городского суда [,].

Основные положения закона о МСУ

В части предметов ведения МСУ в законе Санкт-Петербурга по сравнению с федеральным законом “Об общих принципах...…” имеется как уменьшение объема полномочий, так и добавление определенных полномочий. Отсутствуют предметы ведения, определенные пп. 9–13, 15, 17, 18 статьи 6 Федерального закона; из предметов ведения, определенных п. 20 статьи 6 Федерального закона, отсутствует обеспечение населения услугами связи. Добавлены такие предметы ведения, как “выдача разрешений на вступление в брак”; “организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей”; “учреждение муниципальных организаций, в том числе унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения”; “организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан РФ”; “организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”.

Устав МО принимается представительным органом МСУ или населением МО путем референдума. Уставы МО регистрирует ЗС Санкт-Петербурга.

Уставом МО может быть предусмотрена должность главы МО – главы местной администрации, а также должности иных выборных лиц МСУ. Глава администрации избирается в соответствии с уставом МО депутатами муниципального совета из своего состава. Избранным считается кандидат, набравший более половины голосов от установленного числа депутатов муниципального совета. (Таким образом, продвигавшаяся в начале разработки законодательства о МСУ идея выборности главы МО населением не получила развития) [].

Законодательство о МСУ создавалось в период, когда еще отсутствовал Устав Санкт-Петербурга. В принятом в январе 1998 года Уставе Санкт-Петербурга имеется глава IX “Основы местного самоуправления”, где прописаны формы осуществления МСУ, взаимодействие органов МСУ и органов государственной власти, территориальное общественное самоуправление [].

Выборы муниципальных советов

Выборы

На выборах 28 сентября, которые проходили по федеральному законодательству, общее число кандидатов составило 4850, среднее число претендентов на один мандат — 3- 4 кандидата.

Среди кандидатов оказался высокий процент чиновников районных администраций, сотрудников милиции, руководящего состава РЭУ, ГПРЭП, РОНО. В большинстве таких случаев выдвижение, несомненно, было инициировано районными администрациями или собственным начальством (это особенно было актуально для РЭУ и ГПРЭП в преддверии конкурсов на жилищно-коммунальное обслуживание). По сообщениям некоторых СМИ, руководство районов дало указание руководителями детских дошкольных учреждений и школ выдвинуться кандидатами в депутаты органов МСУ.

Население было крайне плохо информировано о выборах вообще и порядке их проведения, в частности. Так, голосование по многомандатным округам проводилось в Санкт-Петербурге впервые, но разъяснительная работа не велась. За пределами элит представление о проблемах МСУ оставалось весьма смутным. По результатам одного из социологических опросов, проведенных незадолго до выборов, выразили желание участвовать в решении городских проблем через органы МСУ 20% опрошенных, не выразили такого желания 45%; актуальным сегодня создание в Санкт-Петербурге органов МСУ признали 17%, неактуальным – 54%; о содержании закона Санкт-Петербурга о МСУ знали 6%, только в общих чертах – 29%, не знали ничего 65%.

В крайне сложном положении оказались политические партии. Все они готовились к выборам по принятому в июне закону Санкт-Петербурга, однако в связи с судебным назначением выборов они проводились по Временному положению (приложению к федеральному закону “Об обеспечении конституционных прав граждан...”), из-за формулировок которого партии лишились возможности официально выдвигать кандидатов. Требование кворума для явки избирателей (25%) породило понятные сомнения в том, что выборы вообще состоятся. В такой обстановке политики, участвующие в выборах, негласно исходили из того, что данная кампания — не более, чем подготовка к последующим повторным выборам, которые должны пройти по гораздо более благоприятному городскому закону.

28 сентября выборы состоялись только в 32-х (из 111-ти) МО. Показательно, что все эти МО — места компактного проживания (города и поселки пригородной зоны). Явка избирателей здесь составила в среднем 36%. Во внутригородских МО выборы не состоялись — несмотря на то, что по призыву губернатора муниципальные избирательные комиссии продлили срок голосования на сутки, явка избирателей в среднем по городу составила около 18%.

Повторные выборы проводились 8 февраля 1998 года. Они проводились по закону Санкт-Петербурга, не требующему кворума для явки избирателей. В предшествующие месяцы был внесен ряд изменений в законодательство о выборах МСУ с учетом негативного опыта первого этапа выборов. По инициативе губернатора был принят закон “О проведении выборов депутатов муниципальных советов первого созыва” и ряд поправок к действующему закону, принятому летом под давлением городской администрации. Допущено выдвижение кандидатов политическими партиями независимо от наличия местных отделений в МО. Предусмотрено разделение МО на части — избирательные округа, в каждом из которых избираются 5 депутатов (на сентябрьских выборах зачастую приходилось выбирать 10-20 депутатов из списка в 60-80 кандидатов). Закреплено избрание депутатов сроком на 2 года (вместо 4-х).

К выборам 8 февраля было выдвинуто 3458 кандидатов.

1735 кандидатов (50,2%) выдвинуты избирателями, 991 (28,7%) — избирательными блоками, 732 (21,2%) — путем самовыдвижения.

Явка избирателей в среднем составила чуть больше 16%. Избраны 1230 депутатов. С учетом избранных в сентябре число депутатов составляет 1526.

Следует констатировать, что оба этапа выборов продемонстрировали неготовность населения воспринимать МСУ (в отличие от государственной власти) как необходимый и эффективный институт защиты общих местных интересов. Сами по себе местные интересы не вполне сформировались в том виде, в каком они существуют в странах с устойчивыми институтами МСУ. Например, процесс дифференциации Санкт-Петербурга на районы с более или менее компактным проживанием представителей разных социальных слоев находится в самой начальной стадии (причем воспринимается большинством населения негативно). Что касается более приземленных местных интересов типа благоустройства, вывоза мусора и т.п., то здесь, видимо, сыграл роль фактор недоверия к потенциальной эффективности нового института общественных представителей с непонятными и заведомо ограниченными полномочиями на фоне явной неспособности справиться с этими проблемами органов власти более высокого уровня с полномочиями гораздо большими.

Характеристика корпуса депутатов

На муниципальных выборах 28 сентября 1997 года и 8 февраля 1998 года изврано 1526 депутатов, из них мужчин – 64%, женщин – 36%. Депутатов от 20 до 29 лет – 4,63%, от 30до 39 лет – 20,16%, от 40 до 49 лет – 38,21%, старше 50 лет – 36,99%.

Социальный состав депутатов весьма неоднороден. Служащих — 34,63%, руководителей промышленных предприятий и организаций различных форм собственности — 9,92%, врачей — 9,92%, ИТР — 8,05%, учителей школ-6,67%, пенсионеров — 6,59%, директоров школ — 4,15%, рабочих — 3,41%.

Депутатов, занятых в народном образовании — 19,61%, в здравоохранении — 13,40%, в науке — 10,20%,

в коммерции — 7,36%, в правоохранительных органах — 7,19%, в промышленности — 5,94%, в жилищно-коммунальном хозяйстве — 5,41%, в третьем секторе — 3,99%, юристов — 4,79%.

Среди избранных депутатов преобладают выдвинутые избирателями округов (47,80%) и самовыдвинувшиеся (23,82%). Среди партийных кандидатов лучший результат — у представителей РПЦ-”ЯБЛОКА”, они провели 250 депутатов (15,61%). В 11-ти МС представители “ЯБЛОКА” имеют большинство.

КПРФ выступала как в альянсе с НПСР, так и с отдельными списками кандидатов. Всего блок провел более 10 своих выдвиженцев. 5 мандатов получили представители РКРП.

Представители ДВР получили лишь 1 мандат, хотя из числа поддержанных ДВР кандидатов прошли более 50 человек. Партии “Демократическая Россия” и ЛДПР не провели ни одного из выдвинутых кандидатов.

Санкт-Петербург

Таблица 1
Характеристика корпуса депутатов муниципальных советов г. Санкт-Петербурга по способу выдвижения

%

Избиратели округа

47,80

Самовыдвижение

23,82

“ЯБЛОКО”

15,61

КПРФ/НПСР

3,17

“Честь и Родина”

2,60

КПРФ

1,87

Избирательный блок “Организация КПРФ, РКРП, Ветеранов – патриотов России”

0,98

Избирательный блок “Наш Петербург”

0,98

Регион.отделение Социалистической партии России

0,73

РКРП

0,41

СПб организация Всероссийского общества инвалидов

0,41

Региональное общественное объединение “Союз творческой молодежи Санкт-Петербурга”

0,33

СПб организация “Голос общественности”

0,24

Избирательный блок “Балтика”

0,16

НДР

0,16

ДВР

0,08

СПб организация Крестьянской партии России

0,08

Другие (районные) объединения

0,57

Таблица 2
Социальный состав корпуса депутатов муниципальных советов г. Санкт-Петербурга

%

Служащие

34,63

Руководители промышленных предприятий и организаций различных форм собственности

9,92

Врачи

9,92

ИТР

8,05

Учителя школ

6,67

Пенсионеры

6,59

Директора школ

4,15

Рабочие

3,41

Лица свободных творческих профессий

2,03

Работники детских дошкольных учреждений

1,87

Преподаватели ВУЗов

1,71

Медицинские работники

1,46

Временно неработающие

0,91

Помощники депутатов

0,89

Учащиеся, студенты, аспиранты

0,57

Частные предприниматели

0,57

Домохозяйки

0,33

Прочие

6,42

Таблица 3
Характеристика корпуса депутатов муниципальных советов г. Санкт-Петербурга по сфере деятельности

%

Народное образование

19,61

Здравоохранение

13,40

Наука и научное обслуживание

10,20

Общая коммерческая деятельность по обеспечению рынка

7,36

Правоохранительные органы

7,19

Промышленность

5,94

Жилищно-коммунальное хозяйство

5,41

Юристы

4,79

Общественные организации

3,99

Исполнительные органы власти

2,66

Культура и искусство

2,31

Средства массовой информации

2,22

Транспорт

1,69

ЖСК

1,69

Строительство

1,60

Социальное обеспечение

1,51

Представительные органы власти

1,51

Военнослужащие

1,42

Экономисты

1,33

Бытовое обслуживание

0,53

Торговля

0,53

Связь

0,44

Агропромышленный комплекс

0,27

Финансовые учреждения

0,27

Энергетика

0,18

Прочие виды деятельности материального производства

0,09

Прочие отрасли

1,86

Деятельность органов МСУ

Практика принятия уставов МО

Уставы всех муниципальных образований (МО) были приняты их муниципальными советами (МС). Процесс принятия уставов растянулся на длительное время. Так, к 1 апреля 1998 г., то есть через полгода после первого этапа выборов ОМСУ, когда были сформированы первые 32 муниципальных совета, были приняты и зарегистрированы уставы только 7-ми МО []. К 1 сентября 1998 г., то есть через полгода после второго этапа выборов, в результате которых были сформированы остальные 79 МС, было принято в общей сложности 104 устава, то есть МС 7-ми МО еще не могли приступить к исполнению своих полномочий [].

Столь очевидная “нерасторопность” может быть объяснена тем обстоятельством, что ни депутаты МС, ни регистрирующие уставы органы (ЗС и его юридическое управление), ни специалисты профильного комитета Администрации Санкт-Петербурга не имели соответствующего опыта. Отягчающим фактором стала большая численность МО, одновременно передавших в ЗС свои уставы, и низкая “пропускная способность” регистрирующего органа.

Здесь можно отметить и еще один фактор — Закон Санкт-Петербурга “О МСУ в Санкт-Петербурге” оставляет большой простор для творчества в вопросах определения структуры органов МСУ, механизмов их формирования, распределения полномочий между ними, их наименования, что также затрудняет нормотворчество.

Результатом указанных обстоятельств стало наличие таких “недоработок”, как, например, следующие положения отдельных уставов:

  • в ст. 20 устава пос. Репино говорится, что Председатель МС “является высшим должностным лицом МО Репино и возглавляет администрацию МО Репино”. Однако этим же уставом не предусмотрено наличие Администрации МО, а предусмотрен только аппарат МС, который обеспечивает деятельность МС и его постоянных комиссий. Руководство аппаратом МС и осуществляет Председатель МС;
  • в уставах целого ряда МО (пос. Понтонный, пос. Тярлево, МО №44 и др.) в качестве юридического лица указан только МС. Выбрав при этом схему “разделение властей” при определении полномочий представительной и исполнительной властей, все эти МО попали в “юридическую ловушку”. Например, в пос. Тярлево председатель МС является распорядителем бюджетных средств, а полномочиями по исполнению бюджета наделен управляющий администрацией МО. В связи с тем, что по итогам года бюджет пос. Тярлево оказался дефицитным, в Комитет финансов Администрации Санкт-Петербурга была передана соответствующая финансовая документация на компенсацию минимально необходимых расходов местного бюджета из бюджета Санкт-Петербурга в соответствии с законом. Однако, ссылаясь на указанное выше несоответствие устава другим нормативным актам, Комитет финансов не принимает документы и не осуществляет компенсацию бюджету пос. Тярлево. В результате МС не сможет полностью оплатить коммунальные услуги и расходы на обеспечение своей деятельности. Депутатам, избранным на должности в МС, и сотрудникам аппарата МС зарплата за последние несколько месяцев не выплачена []. По этой же причине в МО №44 проблемой стало оформление финансовых документов при оплате выполненных ремонтных работ в школах и дошкольных учреждениях [];
  • в уставе пос. Тярлево к полномочиям Председателя МС отнесено руководство Администрацией поселка. В то же время в соответствии с этим же уставом предусмотрена должность управляющего Администрацией поселка, который осуществляет управление этом органом на принципах единоначалия.

Есть и другие примеры подобных недоработок в уставах МО. В результате в настоящее время в ЗС находится большое количество обращений от муниципальных советов с просьбой зарегистрировать изменения в уставах.

Для разработки проекта устава в МС, как правило, создавались комиссии, которые аккумулировали все предложения, а затем представляли на обсуждение депутатского корпуса итоговый документ. Однако отдельные МС, приняв за основу один из указанных выше примерных уставов, обсуждали замечания и предложения депутатов прямо на заседаниях, не создавая специальной комиссии. Пример такого подхода, давшего не самый лучший результат, — работа над уставом в МС МО №16. Здесь столкнулись с необходимостью срочной корректировки недоработанного устава. Так, правом распоряжения кредитами при исполнении местного бюджета в уставе этого МО наделены одновременно председатель МС и глава исполнительного органа МО — руководитель Администрации МО. Кроме того, в этом МС обсуждается вопрос об изменении порядка назначения на должность руководителя Администрации МО: если в настоящее время в уставе записано, что он избирается депутатами МС (без указания, из своих рядов или нет), то принято решение ввести норму, предусматривающую принятие этого должностного лица на конкурсной основе. []

Противоположный подход демонстрирует опыт подготовки устава МО г.Пушкина. Здесь был принят временный регламент принятия устава, в соответствии с которым создавались рабочая группа по разработке устава и временная комиссия. При разработке собственного проекта устава рабочая группа рассматривала 4 варианта устава:

  • типовой устав, разработанный администрацией Санкт-Петербурга;
  • типовой устав, разработанный “Яблоком”;
  • проект устава г. Ломоносова;
  • проект устава г. Кронштадта.

Проект, разработанный рабочей группой, был принят в первом чтении и опубликован в “Царскосельской газете” (наиболее читаемой газете г.Пушкина) для обсуждения горожанами. В течение месяца принимались замечания и предложения (поступило более 100 писем). Проводилось также обсуждение по каналу кабельного телевидения. Затем был проведен “круглый стол” с участием представителей администрации Пушкинского района, депутатов МС, представителей партий и общественных организаций. Все предложения были проанализированы рабочей группой и выработанные поправки были вынесены на обсуждение в МС. Голосование проводилось по каждой поправке отдельно. Устав был принят в трех чтениях [].

По-разному решен в уставах МО вопрос о работе депутатов на постоянной основе. В некоторых МО число таких депутатов доходит до 1/3 состава МС. В ряде МО работают на постоянной основе два члена МС – один депутат и юрисконсульт из числа депутатов. В некоторых МО председатель работает на непостоянной основе. Зарплата депутатов, по имеющимся сведениям [,], колеблется от 10 до 20 минимальных размеров месячной оплаты труда (МРОТ). Как правило, максимальный размер зарплаты устанавливался по рекомендации районных администраций. Полной информации о количестве депутатов, работающих на постоянной основе, и о их зарплате в настоящее время нет.

В Санкт-Петербурге “ходили” несколько альтернативных уставов, разработанных различными авторами, которые в той или иной мере принимались во внимание депутатами. Это проекты, которые носили условные названия: проект Администрации Санкт-Петербурга, проект РПЦ — “ЯБЛОКА”, проект ДВР, проект С.Ю.Андреева (депутата ЗС).

Наиболее часто упоминались первые два документа. Нормотворчество депутатов также процветало, поэтому некоторым МС приходилось рассматривать несколько инициативных проектов (уровень большинства из них был невысок).

Ключевым вопросом при разработке уставов стало распределение полномочий между исполнительным и представительным органами МСУ. Выборочный анализ уставов показывает, что большинство поселковых МО выбрали за основу проект устава, предложенный администрацией Санкт-Петербурга, который позволяет либо концентрировать в одних руках полномочия исполнительного и представительного органов (путем избрания главы МО, являющегося одновременно председателем МС), либо создавать администрацию МСУ с сильными полномочиями (путем избрания главы МО населением поселка). То, что вариант “сильный глава — слабый совет” оказался наиболее предпочтительным для МО поселков и части пригородов, объясняется в значительной мере тем обстоятельством, что там практически не действуют структуры политических партий.

Выбор между концентрацией полномочий в руках главы МО (он же – председатель МС) и разделением властных полномочий стал непростым и для депутатов внутригородских муниципальных округов. При принятии решения большое значение имело соотношение депутатов с различной политической ориентацией в каждом конкретном МС. Так, например, в округах, которые считаются условно “яблочными” (в связи с тем, что депутатами их МС стало то или иное число членов РПЦ – “ЯБЛОКО” или лиц, поддержанных этой партией на выборах), была принята схема разделения властей.

Выборы должностных лиц МСУ и их полномочия

По вопросу о выборах председателей муниципальных советов (Глав МО) в уставах различных МО предусмотрены различные нормы:

  • выборы должны быть проведены не позднее, чем через месяц после формирования МС (норма, встречающаяся в подавляющем большинстве случаев);
  • сроки выборов не оговорены;
  • выборы должны быть проведены на первом заседании МС.

По оценкам специалистов, выборы председателей МС (Глав МО) во всех МС прошли без особых осложнений и в уставные сроки. Можно отметить, что среди избранных председателей МС 11 женщин, из них одна – член РПЦ – “ЯБЛОКО”.

Разнообразие вариантов распределения полномочий, а иногда и полное отсутствие описания полномочий председателя МС или главы МО, разнообразие вариантов выборов или способов назначения на должность руководителя исполнительного органа МСУ не позволяет свести все к какой-то единой схеме. Однако на основании выборочного анализа уставов МО можно выделить следующие обобщенные схемы организации ОМСУ и распределения между ними властных полномочий.

1. Концентрация полномочий в одних руках. К этому варианту относятся следующие схемы:

а) главой МО является председатель МС, который руководит аппаратом МС и местной администрацией (как вариант этой схемы: вводится должность руководителя местной администрации, наделенного только исполнительскими полномочиями, который принимается на контрактной основе или избирается из числа депутатов МС. В ряде случаев он называется управляющим администрацией МО или аппарата МС);

б) глава МО избирается населением и возглавляет как муниципальный совет, так и местную администрацию, имеющую большие полномочия.

2. Разделение властей.

Муниципальный совет — представительный (и чаще всего единственный выборный) орган МСУ. Председатель МС выполняет в большей степени представительские функции и организует работу (руководит аппаратом) МС.

Исполнительный орган (местная Администрация, Управа, Мэрия) действует на основании Устава или Положения и имеет достаточно широкие полномочия.

Глава исполнительного органа МО (глава местной администрации, управляющий, мэр) — в различных уставах, принявших эту схему, встречаются следующие варианты:

а) глава местной администрации (в данном варианте он обязательно называется главой МО) избирается всем населением, подотчетен ему и муниципальному совету. Он присутствует на заседаниях МС с правом решающего голоса. Его полномочия определяются Уставом МО и Положением о местной администрации и о главе МО. На время полномочий МС первого созыва допускаются выборы главы МО из состава депутатского корпуса, что и было сделано во всех случаях. Такая схема принята всего в нескольких МО, в частности, в МО пос. Левашево.

б) глава администрации утверждается на должность депутатами МС на конкурсной основе. На время деятельности МС первого созыва допускается избрание на эту должность депутата МС. Примеры такой организации ОМСУ дают уставы МО № 44 и МО г.Пушкин. Надо отметить, что г. Пушкин — единственное МО, в котором проведен конкурс на замещение должности управляющего администрацией города. При организации этой процедуры МС были приняты Положение о конкурсе, Положение о конкурсной комиссии и Типовой контракт. В конкурсе, проводившемся в сентябре-октябре 1998 г., приняли участие 5 кандидатов, среди которых были достаточно известные в городе люди, а именно, бывшие председатель исполкома, председатель райсовета, секретарь райкома комсомола г.Пушкина. Победителем конкурса, а затем и управляющим администрацией стал также известный в этом небольшом городе человек — начальник военного госпиталя полковник медицинской службы Михайличенко [].

в) глава администрации утверждается в должности решением МС или избирается МС из своего состава.. Одни из вариантов — главой администрации является по должности заместитель председателя МС.

Подавляющее большинство муниципальных советов отдало предпочтение варианту концентрации полномочий в руках председателя МС [].

Сатистическая справка “Сведения о ходе реформы МСУ на 05.10.98”, предоставленная Комитетом по взаимодействию с органами МСУ, содержит следующие данные о статусе высшего должностного лица по различным МО Санкт-Петербурга []:

Таблица 4

Высшее должностное лицо МО

Количество МС, принявших данную схему

Председатель МС, являющийся по Уставу главой МО

19

Глава МО, избираемый населением, являющийся по Уставу председателем МС

6

Глава МО, избираемый населением, с сильными полномочиями
(при председателе МС, имеющем в основном представительские функции)

38

Председатель МС (при назначаемом руководителе местной администрации с достаточно широкими полномочиями).

48

Взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти
и между собой

В июле 1998 года распоряжением губернатора создан комитет по вопросам МСУ в структуре администрации Санкт-Петербурга. Председатель – Шубина Нина Владимировна. Комитет имеет 2 отдела – организационный и финансово-правовой. Комитет разработал методические пособия для органов МСУ, примерный типовой устав МО. Комитетом был проведен ряд семинаров на базе Северо-Западной академии государственной службы для депутатов муниципальных советов и отдельно – для председателей советов и бухгалтеров. Из резервного фонда губернатора были выделены средства (596 тыс. руб.) на опубликование уставов МО и уведомлений о начале деятельности органов МСУ, а также на издание методических пособий и проведение семинаров. В комитете разработано Положение о взаимодействии территориальных и отраслевых органов государственной власти с органами МСУ. Основная форма взаимодействия – через районные территориальные управления (в сфере действия каждого из которых имеется по 5-7 МО) [].

В июле 1998 года создан Совет по МСУ при губернаторе. Председатель Совета – губернатор В.Яковлев, заместитель председателя – вице-губернатор – руководитель канцелярии губернатора В.Яцуба.

В ЗС вопросами МСУ занимается постоянная комиссия по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству. Председатель – Кривенченко Анатолий Николаевич (речь идет о ЗС 1-го созыва, полномочия которого истекли в декабре 1998 г.)

В настоящее время действуют 2 ассоциации МО: “Союз муниципальных образований” и “Некоммерческое партнерство – Муниципальная палата”, объединяющие разные МО.

Общественную организацию “Союз муниципальных образований” (СМО) учредили председатели 7-ми МС трех внутригородских районов в июне 1998 г. В настоящее время документы на регистрацию СМО находятся в Юридическом комитете Администрации Санкт-Петербурга. Цель создания СМО – обмен опытом, объединение ресурсов для разработки законодательных инициатив. Председатель СМО Аракелов Г.А., председатель совета МО №80 (Центральный район Санкт-Петербурга), входит в Совет по МСУ при губернаторе Санкт-Петербурга. В настоящее время в работе СМО регулярно принимают участие от 15 до 20 председателей МС/глав МО.

Общественная организация “Некоммерческое партнерство – Муниципальная палата” создана на базе учрежденного в декабре 1997 года Центрального Координационного Совет (ЦКС) муниципальных образований Санкт-Петербурга. В настоящее время документы на регистрацию Муниципальной палаты находятся в Регистрационной палате Санкт-Петербурга.

Среди целей создания Муниципальной палаты, изложенных в Меморандуме Муниципальной палаты [], содержатся как те же, что и у СМО, так и более фундаментальные цели – такие, как защита конституционных прав граждан на МСУ, судебная защита прав на МСУ. В настоящий момент членами Муниципальной палаты являются 29 МО и еще 8 МО подали заявления о вхождении в эту ассоциацию. Преимущественно это – МО городов-спутников и поселков пригородной зоны. Председатель Муниципальной палаты — Еремеев П.М., председатель МС поселка Тярлево.

На счету Муниципальной палаты ряд осуществленных законодательных инициатив (внесенных в ЗС от имени конкретных МС). В частности, удалось добиться корректировки проекта бюджета на 1999 год, в котором объемы финансирования местных бюджетов были “урезаны” в 2-3 раза по сравнению с предыдущим годом. Другой пример – ЗС приняло закон “О порядке реализации муниципальными советами Санкт-Петербурга права законодательной инициативы в ЗС Санкт-Петербурга”, проект которого внес МС города Ломоносов. Членами Муниципальной палаты разработан и внесен на рассмотрение ЗС перечень, содержащий 62 закона Санкт-Петербурга, которые, по мнению авторов, необходимо разработать и принять для обеспечения правовой базы МСУ [].

Председатель МС г. Пушкин Озеров Геннадий Викторович является членом президиума Конгресса малых городов РФ.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) в Санкт-Петербурге в настоящее время отсутствует, хотя со стороны ряда муниципальных советов исходят инициативы по его созданию.

Финансы и собственность МСУ

В связи с тем, что в Санкт-Петербурге утвердилась система МСУ, не имеющая ничего общего с действовавшей до осени 1993 г., информация о муниципальных бюджетах и межбюджетных отношениях в период 1993 – 1997 гг. не приводится, так как она не содержит материала для сравнения. Что касается субъектов МСУ, действовавших до осени 1993 года (районов), то они не имели собственных бюджетов, финансирование осуществлялось по сметному принципу.

Напомним, что на первом этапе выборов органов МСУ (28.09.97) депутатский корпус был избран только в 32-х из 111 МО. С момента избрания и до 01.01.98 избранными представительными органами муниципальной власти Санкт-Петербурга не были реализованы полномочия по приобретению статуса юридических лиц. К началу 1998 года имели бюджет, утвержденный на заседаниях муниципальных советов, всего 6 из 32 МО []. Поэтому, несмотря на принятый ЗС закон “О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 год” от 22.10.97, в соответствии с которым в расходы бюджета была включена целевая статья “Функционирование органов МСУ” с объемом 2 500 700 руб. на текущее содержание органов МСУ, финансирование расходов осуществлялось через районные администрации.

Был установлен норматив расходов на содержание органа МСУ в расчете на три месяца четвертого квартала 1997 года в следующих размерах в зависимости от численности депутатского корпуса []:

  • до 7 депутатов включительно — 28,7 млн. руб.
  • от 8 до 10 депутатов — 115,0 млн. руб.
  • 20 депутатов — 258,0 млн. руб.

Процедура финансирования расходов этих МО (как и для МО, избранных в феврале 1998 года) осуществлялась следующим образом: до момента получения статуса юридического лица доходы местного бюджета МО зачислялись на отдельный счет, открытый территориальным финансовым управлением (ТФУ) Администрации Санкт-Петербурга для зачисления доходов местных бюджетов МО, расположенных в границах соответствующего административного района Санкт-Петербурга. После формирования муниципального совета ТФУ на основании соглашения открывало отдельный (“накопительный”) счет для зачисления доходов и перечисления средств на финансирование расходов местного бюджета МО. Как следует из бесед с депутатами МС, районная администрация не всегда объявляла сумму, которая находится на “накопительном” счете, и сама определяла, на что ее израсходовать [].

В 1998 году регулирование отношений между бюджетом Санкт-Петербурга и местными бюджетами осуществлялось на основе Закона Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год” от 30.12.97, в котором определены 9 источников доходов местных бюджетов МО в 1998 году, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов МО Санкт-Петербурга и минимально необходимые расходы местных бюджетов МО Санкт-Петербурга. Бюджет Санкт-Петербурга на 1998 год предусматривал только минимально необходимые расходы, которые рассчитывались, исходя из нормативов минимальной обеспеченности содержания органов управления МО и тех учреждений, которые предполагалось передать в собственность МО. В основном это типовые дошкольные образовательные учреждения и подростковые клубы. Следует отметить, что в связи с отсутствием закона “О пообъектном составе собственности муниципальных образований Санкт-Петербурга”, при формировании бюджета Санкт-Петербурга на 1999 год был вновь применен тот же принцип планирования бюджетов МО.

На 1998 год законом о бюджете Санкт-Петербурга были определены следующие источники доходов:

  1. Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом;
  2. Сбор за право торговли;
  3. Единый налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
  4. Налоги на имущество физических лиц;
  5. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;
  6. Поступления от приватизации организаций, подлежащие зачислению в местные бюджеты по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации;
  7. Доходы от продажи земли и нематериальных активов;
  8. Штрафные санкции за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин;
  9. Земельный налог в части сумм, зачисляемых в местные бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Это позволило большей части внутригородских МО сформировать бюджеты со значительным превышением доходной части над расходной. Например, в муниципальных образованиях Адмиралтейского района Санкт-Петербурга превышение доходной части бюджета над расходной было почти в три раза, в Центральном районе – еще больше. В то же время в Калининском и Петродворцовом районах расходная часть бюджета превысила доходную почти в 3 и в 2 раза соответственно []. По оценкам некоторых экспертов, около 2/3 бюджетов МО – “провальные” [].

Необходимо отметить, что ни в Комитете финансов, ни в Комитете по взаимодействию с органами МСУ Администрации Санкт-Петербурга не располагают постатейной информацией о состоянии местных бюджетов по доходным и расходным их частям. В настоящее время только отрабатывается система сдачи отчетности. Тем не менее, общие цифры по МО Санкт-Петербурга в качестве статистической отчетности в эти комитеты поступают, поэтому на сегодняшний день можно говорить лишь об общей картине бюджетного процесса.

Сумма минимально необходимых расходов утверждена в объеме 218 080 тыс. руб., что составляет 1,5% расходов бюджета Санкт-Петербурга на 1998 год.

Таблица 5
Расходы муниципальных образований Санкт-Петербурга по закону “О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год”

Наименование расходов

Тыс. руб.

% от общих расходов

Содержание органов управления

28980

13,3

Детские дошкольные учреждения

162332

74,4

Начальное общее образование

11679

5,4

Содержание дворцов и домов культуры

1889

0,9

Содержание библиотек

1084

0,5

Расходы на покрытие убытков городского банного хозяйства

744

0,3

Содержание подростковых клубов

11372

5,2

При этом расходы на содержание социально-культурной сферы составили 188 356 тыс. руб. или 86% в общем объеме минимально необходимых расходов местных бюджетов.

МО могли безвозмездно получать средства из фонда финансовой поддержки бюджетов МО в размере разницы между утвержденными законом о бюджете минимально необходимыми расходами и полученными за отчетный период собственными доходами, в порядке, установленном Комитетом финансов. Средства из фонда финансовой поддержки бюджетов МО выделяются при предоставлении органами МСУ необходимой финансовой документации. Также разработан порядок предоставления беспроцентных бюджетных ссуд.

По результатам финансовой деятельности за 1998 год многие МО выполнили расходную часть своих бюджетов в основном по статье “Содержание органов управления МО” (были отремонтированы помещения МС, приобретена оргтехника, был определен фонд зарплаты органов управления МО).

Здесь следует отметить, что Санкт-Петербург оказался в непростой ситуации: в соответствии с законом о бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год средства на содержание объектов, планировавшихся к передаче в муниципальную собственность, скапливались на счетах местных бюджетов в течение всего года. Поскольку МО так и не стали собственниками этих объектов, их финансирование производилось из городского бюджета, и одновременно МС заключали договоры на частичный ремонт дошкольных учреждений, школ, поликлиник, приобретали для них оборудование, осуществляли выборочный ремонт внутридворовых территорий и подъездов, осуществляли финансовую поддержку культурных мероприятий. Таким образом, на бюджет Санкт-Петербурга легла дополнительная нагрузка. Комитет финансов администрации Санкт-Петербурга постарался исправить ситуацию, добившись внесения изменений в закон “О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год”, в соответствии с которыми часть бюджета, запланированная на содержание объектов муниципальной собственности, должна быть возвращена в бюджет Санкт-Петербурга. Эта сумма (сумма компенсации бюджету Санкт-Петербурга) составляет примерно 111 млн. руб., однако в настоящее время компенсировано лишь 77 млн. руб. Из бесед с депутатами МС можно сделать вывод, что многие МС считают этот акт незаконным, поэтому постараются достичь компромисса с Комитетом финансов с тем, чтобы сохранить значительную часть неизрасходованных средств на своих счетах.

Как следует из заключения Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на проект Закона Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год”, по состоянию на 01.10.98 из поступивших в местные бюджеты доходов в сумме 209,2 млн. руб. 142,8 млн. руб. (68,2%) не нашли применения в деятельности органов МСУ и остались на счетах местных бюджетов.

Значительный остаток неизрасходованных средств местных бюджетов объясняется несколькими причинами.

Во-первых, в МС затянулся процесс формирования органов управления, оформления статуса юридического лица, принятия бюджета. Так, на 05.10.98 уставы были приняты в 104, а местные бюджеты — в 93 из 111 МО Санкт-Петербурга [].

Во-вторых, не решен вопрос муниципальной собственности. На 05.10.98 в собственность МО были переданы только 4 муниципальных предприятия [].

Последнее, в свою очередь, также имеет несколько причин. Одну из них указывают все опрошенные депутаты МС и специалисты – это нежелание исполнительной власти Санкт-Петербурга делиться полномочиями. Вторая причина – отсутствие нормативной базы. До сих пор не приняты законы Санкт-Петербурга “О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований” (принят в январе 1998 г., но отклонен губернатором) и “О пообъектном составе собственности муниципальных образований Санкт-Петербурга”. Есть и еще одна причина – Санкт-Петербург попал в “юридическую ловушку”, так как нет твердых оснований считать, что юридически оформлен раздел объектов собственности, находящихся на территории города, на собственность субъекта Федерации и федеральную собственность. КУГИ Санкт-Петербурга и юридический комитет администрации Санкт-Петербурга имеют на этот счет противоположные точки зрения. Зыбкость юридической основы для передачи МО объектов собственности демонстрирует и заключение Юридического управления ЗС на проект закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе собственности...”, в котором сообщается, что проект Закона не противоречит действующему законодательству при условии, что предлагаемые к передаче объекты находятся в собственности Санкт-Петербурга. Таким образом, есть основания опасаться, что решение о передаче в собственность МО какого-либо объекта при желании может быть обжаловано в судебном порядке. Слабой стороной этого закона является и то, что в нем не установлен порядок расчета по долговым обязательствам учреждений и организаций, передаваемых в муниципальную собственность, что отмечено в решении координационной группы по вопросам собственности ЗС.

Для иллюстрации вопроса о формировании муниципальной собственности в Санкт-Петербурге следует подробнее остановиться на проектах законов по этому вопросу.

В настоящее время губернатором Санкт-Петербурга внесены в ЗС:

1. Проект Закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе муниципальной собственности”, в соответствии с которым планируется передача в собственность 29-ти МО (пригороды и поселки) 134-х объектов собственности.

Среди них:

  • дошкольные образовательные учреждения — 48
  • школы — 9
  • дома культуры — 10
  • кинотеатр — 1
  • ГП “Газета “Кронштадтский вестник” — 1
  • подростковые клубы — 20
  • аптека — 1
  • детская поликлиника — 1
  • магазины, дома быта — 4
  • банно-прачечные предприятия — 12
  • нежилые помещения — 27

2. Проект Закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе собственности отдельных муниципальных образований Санкт-Петербурга”, в соответствии с которым планируется передача в собственность 39-ти (внутригородским) МО 296-х объектов собственности.

Среди них:

  • дошкольные образовательные учреждения — 159
  • дом культуры — 1
  • кинотеатр — 1
  • подростковые клубы — 90
  • банно-прачечные предприятия — 1
  • нежилые помещения (общей площадью около 6300 кв.м.) — 44

Таким образом, проекты законов, находящиеся в ЗС, касаются передачи собственности только 68 муниципальным образованиям из 111. Однако муниципальные советы, вошедшие в число “передовых”, направляют в ЗС поправки к проектам указанных законов, заявляя свои претензии на дополнительные объекты. Так, муниципальный совет МО №14 внес проект закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе собственности отдельных МО Санкт-Петербурга”, которым предусмотрена передача муниципальному совету нежилого помещения для организации комплексного детско-юношеского центра “Универсал”.

Среди проблем, связанных с бюджетной самостоятельностью МО в Санкт-Петербурге можно назвать следующие:

ситуация сложилась в ряде поселков (перечислено 11 поселков).

В заключение 1. Отсутствие должной законодательной и нормативной базы, регулирующей административно-правовые и бюджетные взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов МСУ, что не позволяет сделать вывод о достаточности закрепленных доходных источников для исполнения ими задач местного самоуправления и переданных им государственных полномочий (из заключения Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на проект Закона Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год”).

2. В условиях отсутствия устойчивого бюджетного и муниципального законодательства РФ и Санкт-Петербурга все бюджетное планирование имеет условный характер. Нет информационной и правовой основ для долгосрочного планирования [].

3. Бюджетное планирование должно строиться на базе опыта 2 предшествующих лет (как минимум). Таковой опыт в работе над бюджетами органов МСУ в Санкт-Петербурга отсутствует [].

4. В Санкт-Петербурге пока отсутствует система бюджетного регулирования, которая существовала в предыдущие годы и позволяла, перераспределяя бюджетные средства между районами, дотировать “бедные” районы. Такое положение приведет сегодня к тому, что одни МО будут иметь большие бюджетные поступления, а часть МО станет еще “беднее” [].

5. Отсутствие опыта и недостаточная профессиональная подготовка глав МО и финансовых органов администраций МО для работы по управлению бюджетными средствами ].

6. Отсутствие четкой концепции при проведении реформы МСУ в Санкт-Петербурге [].

В качестве иллюстрации к приведенному выше п. 4 можно привести следующие данные, изложенные в письме председателя Комитета по взаимодействию с органами МСУ Администрации Санкт-Петербурга: в МО п. Смолячково численность населения составляет 271 человек, доходов на 15.09.98 поступило 37 тыс. руб., в МО п. Саперный проживает 1200 человек, доходов поступило 27 тыс. руб., а расходы на содержание органов управления для данных МО определены в размере 115 тыс. руб. Таким образом, поступивших доходов не хватает даже для содержания органов МСУ по нормативам минимальных расходов на эти цели, предусмотренных в бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год. Аналогичная несколько слов о проекте бюджета Санкт-Петербурга на 1999 год.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов муниципальных образований в проекте бюджета Санкт-Петербурга определены в объеме 100 695 тыс. руб. Из них:

  • по предметам ведения — 49340 тыс. руб.
  • резерв — 10414 тыс. руб.
  • расходы на благоустройство — 40159 тыс. руб.

В нем предусмотрены следующие источники доходов местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга:

  • Налоги на имущество физических лиц
  • Административные штрафы за нарушение правил благоустройства и правил торговли
  • Налог с продаж в части сумм, подлежащих зачислению в местные бюджеты по ставке 0,15%
  • Единый налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица
  • Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения
  • Земельный налог в части сумм, зачисляемых в местные бюджеты в соответствии с законодательством РФ
  • Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом
  • Сбор за право торговли.

Уже сегодня можно говорить о новых проблемах, которые возникнут во взаимоотношениях местных советов с Комитетом финансов в связи с предполагаемой заменой двух сборов, приносивших наибольшие поступления в местные бюджеты (лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом и сбор за право торговли), налогом с продаж при увеличении его ставки. Споры по этому поводу уже идут.

* * *

В заключение для характеристики общей ситуации с МСУ в Санкт-Петербурге можно привести оценки, сделанные в заявлении политсовета РПЦ – “ЯБЛОКО” в июле 1998 года (то есть через полгода с момента окончательного формирования системы МСУ). Отмечается, что навязанная администрацией схема МСУ удовлетворяет интересам обеих ветвей государственной власти Санкт-Петербурга, не желающих делиться какой-либо реальной властью с органами МСУ. Информация о деятельности муниципалитетов показывает, что нынешние органы МСУ не могут оправдать ожиданий избирателей по следующим причинам:

  • предметы их ведения “отфильтрованы” законами Санкт-Петербурга, а под предлогом “обеспечения единства городского хозяйства” органы МСУ лишены даже тех полномочий, которые никак не связаны с этим обеспечением;
  • недостаточна правовая база для деятельности органов МСУ, при этом имеющиеся законы Санкт-Петербурга не обеспечивают бесконфликтного экономического и финансового развития МО;
  • суммарная доля доходов бюджетов всех 111-ти МО определена в минимальном размере, что не позволяет муниципалитетам реально влиять на решение важных для жителей вопросов;
  • предлагаемые органам МСУ объекты муниципальной собственности заведомо не могут составить экономической основы для МСУ.

По мнению многих депутатов МС, сегодня работа органов МСУ, по сути, идет на будущее. Главная задача – создание организационной и правовой базы для следующих созывов.


наверх страницынаверх страницы на верх страницы









Заказать работу

© Библиотека учебной и научной литературы, 2012-2016 Рейтинг@Mail.ru Яндекс цитирования